Kamu Mali Yönetimi Dersi 5. Ünite Özet

Kamu Nakit Yönetimi

Devlet Hazineleri klasik maliye görüşünün egemen olduğu dönemlerde sadece devletin kasası durumunda iken, çağdaş maliye görüşü ile birlikte devletin hem nakit yönetimi hem de borç yönetimi görevlerini üstlenmektedir. Klasik nakit yönetimi işlemleri Hazine işlemlerinin iki temel bileşeninden birisi olan devletin gelir ve giderlerinin yer ve zaman açısından denkleştirilmesi faaliyetlerini içermektedir. Modern nakit yönetiminde nakit yönetiminin borç yönetimi; bütçe; likidite yönetimi ile ilişkisinin yanı sıra para politikası ve finansal piyasaların gelişimine yönelik etkilerinin değerlendirilmesi de önemli olmaktadır.

Etkin nakit yönetiminin temel amacı devletin yükümlülüklerinin zamanında ve tam olarak yerine getirilmesinin yanı sıra bu sürecin mümkün olan en düşük maliyet ve makul risk düzeyi ile yürütülmesidir. Hazinenin temel işlevlerinden olan nakit yönetimi kamu yükümlülüklerinin en etkin şekilde, doğru zamanda ve doğru miktarda karşılanması olarak tanımlanabilir. Günümüzde nakit yönetiminin kapsamını genişletilmiş ve devletin kısa vadeli nakit akımları ile nakit varlıklarının, maliyet etkinliği gözetilerek yönetilmesine ilişkin strateji ve süreçler olarak tanımlamıştır.

Nakit yönetimi şu süreçlerden oluşmaktadır:

• Maliye politikası çerçevesinde oluşturulan bütçeler doğrultusunda kamu gelir ve giderlerine ilişkin nakit akımları oluşturmak,
• Hazinelerce bu akımların gerçekleşme zamanlarına ilişkin tahminler yapmak ve hedeflenen nakit rezervi seviyesine göre nakit programları hazırlanmak,
• Orta ve uzun vadeli borçlanma stratejilerinin ışığında nakit programına dayanılarak finansman programları yapmak.

Ülkemizde 2002 yılında yürürlüğe giren 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunla oluşturulan yasal altyapı temel alınarak nakit yönetiminin modernizasyonu çalışmaları başlatılmıştır. Bu noktada modern kamu mali yönetimi çerçevesinde Hazineler, nakit yönetimlerini tek hazine hesabında izlemekte ve kamu kesimi ödeme sisteminde Maliye Bakanlıkları ve Merkez Bankasının yakın ilişki içinde bulunduğu şekilde tasarlamaktadırlar.

Kamu Gelir ve Giderlerinin Zaman ve Yer Bakımından Uyumlaştırılması

Kamu gelirlerinin tahsilatı ile giderlerinin gerçekleştirilmesi arasında zaman itibariyle tam bir uyum gerçekleşmeyebilir. Devletin bazı giderleri süreklilik göstermektedir. Buna karşılık, devlet gelirlerinin en önemlisi olan vergiler her gün veya her ay eşit miktarlarda tahsil edilmemektedir. Devlet gelirlerindeki ve giderleri arasında finansman dengesinin her zaman sağlanabilmesi mümkün değildir. Nakit akımlarının zaman bakımından uyumlaştırılması, nakit akımları arasındaki zaman farklılıklarının giderilmesi ve gelirlerin giderlerle uyumlaştırılmasını içerir.

Hazinenin nakit dengesinde uyumsuzluk gelirlerin toplandığı ve giderlerin yapıldığı yerlerin farklılığı nedeniyle de ortaya çıkabilmektedir. Bazı yerlerde gelirler giderlerden fazlayken bazı yerlerde de giderler gelirlerden fazladır. Ancak bölgede yapılan giderler elde edilen gelirlerden fazlaysa bir problemle karşılaşılmaktadır. Devlet giderlerinin yapılmaması gibi bir durum söz konusu olamayacağından, kamu fonlarında denkleştirmeye gidilmesi, yeterli gelir elde edilemeyen giderlerin gelirlerden fazla olduğu bölgelere, gelirlerin giderlerden fazla olduğu bölgelerden para nakledilmesi gerekmektedir. İşte bu uyumlaştırma işlemine nakit akımlarının yer bakımından uyumlaştırılması denilmektedir.

Tek Hazine Hesabı

Tek Hazine Hesabı (THH) klasik ve modern nakit yönetiminin en önemli unsurlarından birisidir. Çağdaş nakit yönetiminde THH sadece bir banka hesabı olmanın ötesindedir. THH, devletin bütün gelirlerinin toplandığı, bütün giderlerinin gerçekleştirildiği ve banka hesaplarının konsolidasyonu yoluyla devletin nakit pozisyonunun gün sonları itibarıyla ortaya konulduğu tek bir banka hesabı veya birleştirilmiş banka hesaplarının tamamıdır.

Yapısı ve işleyişi açısından ülkeler arasında bazı farklılıklar gösterse de başarılı örneklerden hareketle, THH’nin asgari olarak aşağıdaki şartları karşılaması zorunlu görülmektedir:

• THH nakit kaynakların tam konsolidasyonunu sağlayacak şekilde bütçe içindeki ve bütçe dışındaki bütün devlet organlarını kapsamalıdır,
• Devlete ait banka hesapları birleştirilmiş bir yapıda ve elektronik bankacılığın elverdiği ölçüde gerçek zamanlı olmalıdır,
• Hazine nakit yönetiminden sorumlu birim dışındaki hiç bir devlet kuruluşunun yönetiminde herhangi bir banka hesabı olmamalıdır.
• İdeal THH uygulamasında bütçe kapsamındaki kurum ve kuruluşlar, kamu fonlarını kullanan bütün kuruluşlar kapsam dâhilinde olmalıdır.

THH uygulamasının temel amaçlarından birisi devlete ait nakit kaynakların atıl kalmasının engellenmesi, banka hesap bakiyelerinin değerlendirilebilmesi ve etkin bir şekilde devletin giderlerine tahsis edilebilmesidir.

Ülkemizde Hazine nakit yönetimi 1972 yılından 2007 yılına kadar Tek Hazine Hesabı adı verilen bu yöntemle yürütülmüştür. Sistem, bu tarihe kadar Merkez Bankası’nın muhabiri konumundaki T.C. Ziraat Bankası (TCZB) üzerinden uygulanmıştır. THH sisteminde TCMB şubelerinin bulunmadığı bölgelerde TCMB’nin muhabir bankası olarak TCZB’den yararlanılmıştır. Ülkemizde nakit yönetiminin modernizasyonu projesi kapsamında 2007 tarihinde Hazine, TCMB ve Maliye Bakanlığı arasında “Tek Hazine Cari Hesabına İlişkin Protokol” imzalanmıştır. Söz konusu protokolle 1972 yılından beri uygulanmakta olan “Tek Hazine Hesabı” sistemi “Tek Hazine Cari Hesabı” adı altındaki ödeme ve tahsilat sistemine dönüştürülmüştür.

Tek Hazine Cari Hesabı-Tek Hazine Kurumlar Hesabı

Tek Hazine Cari Hesabı ile Hazine, kamu kurumlarından topladığı ihtiyaçlara göre günlük olarak nakit programını hazırlamakta ve o çerçevede ödeme talimatı vermektedir. Buna paralel olarak nakit, Merkez Bankası’ndaki Hazine hesaplarından TCZB’deki Hazine Tediye Hesabı’na aktarılmakta ve bu tutarlar Ziraat Bankası tarafından en geç saat 10’a kadar bütün yurttaki muhasebe birimlerinin tediye hesaplarına transfer edilmektedir. TCZB, hak sahiplerine ödemeleri yaptıktan sonra hesapta kalan tutarları gün sonunda Hazine’nin TCZB’deki tediye hesabına iade etmektedir. Uygulama ile Hazinenin haftalık borçlanma yerine günlük olarak sahip olduğu nakit dâhilinde ödemeleri yapması sağlanarak, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması sağlanmaya çalışılmaktadır.

9 Ağustos 2018 tarihli Resmi Gazetede yayınlanan 17 sayılı Karar ile Hazine nakit yönetiminin kapsamının genişletilmiştir. Bu Kararla birlikte aynı gün yayınlanarak yürürlüğe giren Tek Hazine Kurumlar Hesabı Uygulamasına İlişkin Yönetmelik yenilenmiş ve kamu nakit yönetimi sisteminin çalışma esasları yeniden düzenlenmiştir. Yeni düzenlemenin ilk olumlu yanı Hazinenin nakit yönetimini günün koşullarına ve gelişmelerine uygun olarak yürütecek olmasıdır. Düzenlemenin ikinci olumlu yanı farklı kamu idarelerinin ellerindeki nakit fazlalarını birbirleriyle rekabet edecek şekilde nemalandırmalarının önüne geçilmesi olacaktır.

Hazine Nakit Programı

Hazine nakit programı esas olarak genel bütçe kapsamında tahsil edilmesi beklenen gelirler ile borç servisi de dâhil olmak üzere yapılması öngörülen harcamaların dönemler itibarıyla belirlenmesi, buna göre ortaya çıkan Hazine nakit açığının ortaya konulması ve Hazine nakit rezerv seviyesinin planlanmasıdır.

Nakit programı hazırlanırken öncelikle dikkat edilmesi gereken konu bütçe gelir ve harcamalarının izlenmesi ve geçmiş dönem verileri ile devlet hesaplarından sağlanan muhasebe temelli verilerin bir arada kullanılarak yeni bir nakit programı tahmini yapılmasıdır. Hazine nakit akımlarının en az sapma ile tahmin edilmesi, Hazinenin karşılaşabileceği borçlanma maliyetlerinin azaltılmasında önemli bir rol oynamaktadır. Bu çerçevede, Hazine nakit programının mümkün olan en gerçekçi şekilde hazırlanması ve yürütülmesi Hazine işlemlerinin etkinliği açısından, yani sadece nakit yönetimi değil borç yönetimi açısından da önemli ve öncelikli bir konudur. Nakit programı hazırlanırken dikkat edilmesi gereken bir diğer konu bütçe idaresi ve gelir idaresi ile koordinasyon sağlanmasıdır. Ayrıca, borç yönetimi ile nakit yönetimi arasında da çift yönlü ve etkin bir şekilde anlık veri paylaşımının sağlanması da nakit açığının doğru olarak belirlenmesi açısından zorunludur.

Hazine Nakit Açığı ve Finansmanı

Hazine nakit dengesi genel bütçe kapsamında tahsil edilerek Hazine hesaplarına aktarılan vergi ve vergi dışı gelirler ile yine genel bütçede yer alan ödenekler çerçevesinde Hazine hesaplarından aktarılarak ilgili kamu kurum ve kuruluşlarınca gerçekleştirilen harcamalar arasındaki farkı ifade eder. Bir diğer deyişle nakit bazlı gelirler ile harcamalar arasındaki fark Hazine nakit açığını oluşturmaktadır.

Nakit açığının finansmanı net borçlanma, borçlanma dışı finansman kaynakları ve kasa banka değişimi ile sağlanmaktadır. Hazine nakit açığının en önemli finansman kaynağı iç ve dış borçlanmadır. Hazine nakit dengesi nakit hareketlerini göstermekte ve borçlanmaya esas alınan veriyi oluşturmaktadır. Hazine bütçe açığını değil nakit açığını finanse etmek için borçlanmaktadır. Yani aslında hazine nakit dengesi bütçe finansmanının temelini oluşturmaktadır. Bu durumda nakit dengesi aslında, geleneksel borç düzeyini yönetmenin temelini oluşturmaktadır.

Bilişim Sistemleri ve Nakit Yönetimi

THH açısından otomasyon sistemleri, kamu mali yönetim sisteminin temel uygulamaları konumundadır. Hazine nakit yönetimi açısından da geliştirilen merkezi otomasyon sistemleri genel olarak merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması ve uygulanması ile muhasebe kayıtlarının tutulması ve kesin hesabın hazırlanması gibi süreçlerde kullanılmaktadır. Mali nitelikteki faaliyetlere ilişkin kayıtların yönetimi açısından önem taşıyan bu sistemler, bugün itibari ile mali yönetim sisteminin temelini oluşturmaktadır.

Elektronik ödeme sistemlerinde yaşanan gelişmelerle, kamunun etkin nakit yönetimi ve kaliteli hizmet verme anlayışı, kayıt dışı ile mücadele çalışmalarıyla birleşince, kamu ödemelerinin önemli bir kısmının elektronik ortamda yapılması gerekliliği doğmuştur. Bu çerçevede merkez bankalarının öncülüğünde ulusal ödeme sistemleri kurulmuş ve bu sistemlerin sınır ötesi bağlantılarının sağlanması ile küresel ödeme sistemlerine uyum süreci de başlamıştır.

Ülkemizde de Hazine ve Maliye Bakanlığı ve TCMB arasında düzenlenen 31.7.2007 tarihli protokolle TCMB’nin gerekli bilgi sistemleri altyapısını kurmasının ardından taşra ve merkezdeki bütün muhasebe birimlerinin bütün ödeme ve tahsilat işlemlerinin Kamu Elektronik Ödeme Sistemi (KEÖS) kapsamında tek bir yerde toplanması ve elektronik ortamda gerçekleştirilmesi öngörülmüştür. KEÖS’ün oluşumu ülkemizde THH uygulamasının uluslararası uygulamalara paralel bir yapıya dönüştürülmesi açısından oldukça önemlidir. Nitekim TCMB tarafından kamu ödemelerinin elektronik ortamda gerçekleştirilmesi amacı ile kurulan ve işletilen sistem ile Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından geliştirilmiş olan Kamu Harcama ve Muhasebe Bilişim Sisteminin (KBS) gerekli kontrol mekanizmaları kurularak iletişimi sağlanmış, böylece kamu ödemelerinin güvenli olarak elektronik ortamda gerçekleştirilmesi mümkün hale gelmiştir.

Nakit Yönetimi ve Diğer Politikalarla Etkileşimi

Devlet; vergi ve vergi dışı gelir tahsilatları, borçlanmalar, borçların geri ödenmesi ve kamu kurumlarınca gerçekleştirilen faaliyetler çerçevesinde devlet bütçesinden harcamaların yapılması gibi işlemler nedeniyle ekonomideki reel ve finansal sektörle yakın bir etkileşim içindedir. Nakit akımları borç ve maliye politikalarından doğrudan etkilenirken, oluşacak nakit akımlarına göre yapılacak nakit uygulamalarıyla gerek para politikası gerekse borçlanma stratejilerinin uygulanmasına yardımcı olmaktadır. Temel olarak kamu gelir ve giderleri arasında oluşan nakit açıklarının finansmanı için yürütülen kamu borç yönetimi politika ve stratejilerinin doğru şekilde belirlenmesi ve yürütülmesi ekonominin geneli açısından önemli hale gelmiştir. Bu politika ve stratejiler kapsamında oluşturulan borçlanma programlarının temel dayanağını ise kamu nakit yönetimi birimlerince yapılan kamu nakit akışlarına ilişkin tahminlerdir. Dolayısı ile, borçlanma politikaları ve buna bağlı programların sağlıklı bir şekilde hazırlanması ve uygulanması, ancak borç yönetiminden sorumlu birimlerin nakit yönetiminden sorumlu ve güçlü bir tahmin kapasitesine sahip birimler ile entegre olması ile mümkündür.

Ülkemizde hazine nakit rezervi TCMB’de tutulmakta ve 2003 yılından bu yana borç yönetimi çerçevesinde uygulanan stratejik ölçütler kapsamında likidite riskinin (borcu çevirememe riski) asgariye indirilmesini teminen özellikle 2006 yılından başlayarak Hazine hesaplarında yüksek nakit rezervi bulundurulmaktadır.

Nakit yönetimindeki etkinliğin artırılması finansal piyasaların gelişmesine, para politikası ve likidite yönetimi ile borçlanma politikasının da etkinleştirilmesine katkı sağlamaktadır. Anılan katkıların hayata geçirilmesi ise borç yönetimi ile uyumlaştırılmasına, likidite ve rezerv yönetimi kapsamında Merkez Bankası ile koordinasyon halinde çalışılmasına ve nakit yönetiminde maruz kalınabilecek risklerin doğru bir şekilde yönetilmesine bağlıdır. Hazine nakit yönetiminin kendi önceliklerinin de belirlenmesi ve bunların para politikası, bütçe ve borç yönetimi gibi uygulamalarla koordinasyon içinde hayata geçirebilmesini sağlayacak düzenlemelerinin oluşturulması gerekmektedir.