Temel İdare Hukuku Dersi 6. Ünite Özet

Memurun Disiplin Sorumluluğu

Disiplin ve Disiplin Hukuku: Dilimize Fransızcadan geçen disiplin (discipline) teriminin anlamı “bir topluluğun, yasalarına ve düzenle ilgili yazılı veya yazısız kurallarına titizlik ve özenle uyması durumu” şeklindedir.

İdare hukuku alanında disiplin denildiğinde, kamu görevlilerinin meslekleri ile ilgili olarak hukuk kurallarınca öngörülen yükümlülükleri yerine getirmekte veya yasaklardan kaçınmakta işledikleri kusurlar için öngörülen müeyyideler anlaşılmaktadır. Bir kamu kurumunda çok sayıda kamu görevlisi bulunmaktadır. Bunların işbirliği içinde, yani bir düzen içinde görev yapmaları esastır. Kamu görevlileri için getirilen yükümlülüklere aykırı davranılması yahut yasaklara riayet edilmemesi durumunda öngörülen müeyyidelerin tatbikine ilişkin kurallar bütününe disiplin hukuku denilir. Disiplin hukukunda “disiplin suçu” ve “disiplin cezası” kavramları karşımıza çıkmaktadır. (DİKKAT) Kamu görevlileri için öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi veya yasaklara uyulmaması şeklindeki fiillere “disiplin suçu”, bu filler için öngörülen yaptırımlara da “disiplin cezası” denir.

Cezalar ve Disiplin Yaptırımları: Disiplin hukukunda öngörülen yaptırımlar da, ceza hukukunda öngörülen cezalar gibi, kişilerin bazı fillerini müeyyideye bağlamaktadırlar. Bu yönü itibariyle birbirine benzemektedirler. Ancak bazı noktalardan farklılıklar taşımaktadırlar. Bu farklılıklar:

• Mahiyetleri bakımından farklar,
• Muhatapları açısından farklar,
• Müeyyideler açısından farklar,
• Uygulayan merci açısından farklar,
• Yorum açısından farklar,
• Amaç açısından farklar,
• Yargısal denetim açısından farklardır.

Disiplin Hukukunun Temel İlkeleri: Ceza hukukunda geçerli olan ilkelerden bazıları, disiplin hukuku bakımından da temel ilke niteliğindedir. Bunları şu şekilde açıklayabiliriz;

• Kanunilik İlkesi: Bilindiği üzere, ceza hukukunda “suç ve cezada kanunilik ilkesi” geçerlidir. Suçta kanunilik, ancak kanunda suç olarak belirtilen fiilden dolayı cezalandırılabilmeyi; cezada kanunilik ise ancak kanunda öngörülen cezaların tatbik edilebilmesini ifade etmektedir. Anayasanın 38. maddesinin birinci fıkrasında “kimse…kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz” denilerek “suçta kanunilik” ilkesini, üçüncü fıkrasında da “ceza ve ceza yerine geçecek güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur” denilerek “cezada kanunilik” ilkesini ortaya koymuştur
• Bir Fiil İçin Bir Yaptırım İlkesi: Ceza hukukunda geçerli olan “bir fiile birden fazla ceza verilmemesi” (non bis in idem) ilkesinin, disiplin hukukunda da geçerli olduğu kabul edilmektedir. Buna göre, bir disiplin suçu için ancak bir disiplin yaptırımı uygulanabilir. Aynı fiil için birden fazla disiplin yaptırımı uygulanamaz.
• Geçmişe Yürümeme İlkesi: Ceza hukukunda geçerli olan, kanunların geçmişe yürümeme (retroactif) ilkesi, kanunun yürürlüğe girmesinden sonraki olaylara uygulanması prensibi, disiplin hukukunda da geçerli bir ilkedir. Buna göre, disiplin suç ve cezalarını düzenleyen bir kanun, yürürlüğe girdikten sonraki fiiller için uygulanabilir. Kanunun yürürlüğe girmesinden önce işlenmiş fillere tatbik edilemez. Bu durum, idari işlemin geriye yürümeme (makable şamil olmama) ilkesinin bir gereğidir.
• Ölçülülük İlkesi: Anayasanın 13. maddesinde, temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasında kullanılan ölçütlerden olan “ölçülülük” ilkesinin bir yansıması olarak, disiplin hukukunda da disiplin cezası ile disiplin suçunun ağırlığı arasında belli bir orantının, ölçülülüğün bulunması (proportionnalité) gerekmektedir.
• Gizlilik İlkesi: Disiplin soruşturması esnasında, idarenin sırlarının korunması, delillerin karartılmaması, soruşturulan kişinin haklarına halel gelmemesi için, disiplin soruşturmasının gizliliği asıldır.
• Gerekçe İlkesi: Öğretide, disiplin cezalarının sebeplerinin, işlem metninde belirtilmesi, yani disiplin kararının gerekçeli olması gerektiği ifade edilmektedir.
• Şüpheden Sanık Yararlanır İlkesi: Ceza hukukunun önemli ilkelerinden birisi olan “şüpheden sanık yararlanır ilkesi”, disiplin hukukunda da geçerlidir. Buna göre, isnat edilen disiplin fiilinin, kamu görevlisi tarafından işlendiği tam olarak ispat edilemiyorsa iddialar soyut (mücerret) nitelikte ise, iddialar somut belge ve bilgilerle ispatlanamıyorsa, bu fiil nedeniyle kamu görevlisi hakkında disiplin yaptırımı uygulanamaz.
• Alt Ceza Uygulaması: 657 sayılı Kanunun 125. maddesinde şu hüküm yer almaktadır: “Geçmiş hizmetleri sırasındaki çalışmaları olumlu olan ve ödül veya başarı belgesi alan memurlar için verilecek cezalarda bir derece hafif olanı uygulanabilir”.
• Başvuru Yollarının Gösterilmesi: Anayasanın 40/2. maddesinde “Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır” hükmü yer almaktadır. Bu hükme göre disiplin cezası kararı tebliğ edilirken, cezaya karşı başvuru yolları (idareye itiraz ve dava yolları) ve bunların süresinin de açıkça belirtilmesi gerekir.

Disiplin Cezalarının Çeşitleri Devlet Memurları Kanunu’nun 125. maddesinde memurlar için disiplin suçları ve bunlar için cezalar öngörülmüştür. Disiplin cezalarının çeşitleri şunlardır;

• Uyarma Cezası
• Kınama Cezası
• Aylıktan Kesme Cezası
• Kademe İlerlemesinin Durdurulması Cezası
• Devlet Memurluğundan Çıkarma Cezası

Disiplin Soruşturması Usulü: Disiplin usulü, disiplin soruşturmasının açılmasıyla başlayıp memura ceza verilmesi ya da verilmemesi yönündeki kararın ilgili memura tebliği ile sona eren bir yöntemdir. Devlet Memurları Kanunu’nda, soruşturma usulüne ilişkin detaylı düzenlemeler bulunmamaktadır. İçtihatla geliştirilen ilkeler doğrultusunda soruşturma usulüne ilişkin kuralları şu şekilde sıralayabiliriz.

• Soruşturma Kararı
• Soruşturmacı Tayini
• Savunma Hakkı
• Soruşturma Raporu
• Disiplin Kararı
• Yetkili Makamlar

Disiplin Cezasında Zaman Aşımı: Disiplin suçlarında, belli bir süre geçince, artık memura disiplin cezası verilemez. Buna “zaman aşımı” denilmektedir. Soruşturma ve ceza zaman aşımı DMK’nın 127. maddesinde düzenlenmiştir. Zaman aşımı, Soruşturmaya Başlama Süresinde Zaman aşımı ve Ceza Verme Zaman aşımı şeklinde 2 grupta incelenebilir.

Disiplin Hukukunda Tekerrür: Disiplin cezası verilmesine sebep olmuş bir fiil veya hâlin cezaların özlük dosyasından silinmesine ilişkin süre içinde tekerrüründe bir derece ağır ceza uygulanır. Aynı derecede cezayı gerektiren fakat ayrı fiil veya haller nedeniyle verilen disiplin cezalarının üçüncü uygulamasında bir derece ağır ceza verilir (m.125). Kanunun bu düzenlemesinden tekerrürde ikili bir ayrım yapılmaktadır. (a) Aynı fiilin ikinci defa işlenmesi şeklindeki özel tekerrür, (b) Aynı cezayı gerektiren farklı fiillerin üçüncü defa işlenmesi hâli olan genel tekerrür.

Disiplin Cezalarına Karşı Başvuru Yolları: Disiplin cezalarına karşı iki tür başvuru yolu bulunmaktadır. Bunlar itiraz ve yargısal başvurudur.

Disiplin Cezalarının Ortadan Kalkması: Disiplin cezaları çeşitli şekillerde ortadan kalkabilir. Bunları şu şekilde sıralayabiliriz; Geri Alınma, Silinme, Mahkeme Tarafından İptal Edilme.

Memurun Ceza Sorumluluğu

1982 Anayasasının 129. maddesinin son fıkrasında “Memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında işledikleri iddia edilen suçlardan ötürü ceza kovuşturması açılması, kanunla belirlenen istisnalar dışında, kanunun gösterdiği idari merciin iznine bağlıdır” hükmü yer almaktadır. Bu düzenlemeye paralel olarak Devlet Memurları Kanunu’nun 24. maddesi de “Devlet memurlarının görevleri ile ilgili veya görevleri sırasında işledikleri suçlardan dolayı kovuşturma yapılması ve haklarında dava açılması özel hükümlere tabidir” hükmüne yer vermektedir. Memurların yargılanmasına ilişkin özel hükümler, 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun’da yer almaktadır.

Memurların Korunması İhtiyacı ve İzin Sistemi: Genel muhakeme usulünde, herhangi bir suçun işlendiğinin öğrenilmesi üzerine, faile ve fiile ilişkin araştırılma yapılmaya başlanır. Ceza hukukunda bu aşamaya “soruşturma safhası” denir. Soruşturma, asıl olarak savcı tarafından gerçekleştirilir. Yukarıda da ifade ettiğimiz gibi, memurların soruşturulması hususunda, genel usulden ayrı olarak izin sistemi benimsenmiştir. Memurların yargılanması için özel usullerin benimsenmesi çeşitli sebeplere dayanmaktadır. Bunları şu şekilde özetlemek mümkündür;

1. Memurların, diğer vatandaşlar gibi her durumda doğrudan yargı önüne çıkarılması, devlet ve hükümetin otoritesini sarsar. Memurun hareketinin suç teşkil edip etmediğinin takdirini, idareye bırakmak, yürütme ve yargının ayrılığı ilkesinin bir gereğidir.
2. Memur, yürüttüğü görev nedeniyle pek çok kişi ile ilişkiye girmekte, onların hak ve menfaatine dokunacak işlem ve eylemler yapmaktadır. Bu durum, kişilerin husumetine neden olabilir ve memuru korkutmak, yıldırmak gibi asılsız gerekçelerle mahkeme önüne çıkarılmasına yol açabilir. Bunları önlemek için, memurların soruşturulmasında özel yöntemler gerekmiştir.
3. Memurlar belli bir statüye bağlı olarak çalışmakta ve kamu hizmeti görmektedirler. Bu durum, memurların bazı güvencelere sahip olmalarını gerektirmektedir. Bu güvencelerden birisi de, memurların özel bir soruşturma yöntemine tabi olmasıdır.

İzin Sisteminin Kapsamı Halen yürürlükte olan 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun, izin sistemini benimsemiştir. Ancak kişi ve suç kapsamı bakımından bazı istisnalar da getirmiştir.

Suçun Öğrenilmesi ve Ön İnceleme
Olayın yetkili merciye iletilmesi başlığını taşıyan 4. maddede, savcıya, memurun amirine ve diğer kamu görevlilerine bazı görevler verilmiştir.

• Savcının görevleri: Kanunun 4/1. maddesine göre, bir memurun görevi sebebiyle bir suç işlediğini, ihbar, şikâyet veya başka bir yolla öğrenen Cumhuriyet Başsavcıları, öncelikle toplanması gerekli ve kaybolma ihtimali olan delilleri toplar. Başkaca bir işlem yapmadan (suç isnat edilen memurun ifadesini almak gibi) evrakın bir örneğini ilgili makama göndererek soruşturma izni talep eder.
• Kamu görevlilerinin görevleri: Maddenin ikinci fıkrasında, bir memurun görev sebebiyle suç işlediğini ihbar, şikâyet, bilgi, belge veya bulgulara dayanarak öğrenen tüm kamu görevlilerinin, bu durumu, soruşturmaya izin vermeye yetkili merciye iletebilecekleri ifade edilmiştir.
• İhbar ve şikâyetlerin niteliği: Maddenin üçüncü fıkrasında, memurlar hakkında yapılacak ihbar ve şikâyetlerin, soyut ve genel nitelikte olmaması, kişi veya olayın belirtilmesinin zorunlu olduğu hükmü yer almaktadır.
• Ön incelemeyi yapacak kişiler: Ön incelemenin kimler tarafından ve nasıl yapılacağı, kanunun 5/2. maddesinde ayrıntılı olarak düzenlenmiştir.

Soruşturma İzni ve Yetkili Merciler

Soruşturma İzni: Ön inceleme sonunda hazırlanan raporu alan izin vermeye yetkili merci, “soruşturma izni verilmesine” veya “soruşturma izni verilmemesine” karar verir. Bu kararların gerekçeli olması zorunludur (m.6/son). Karar verme süresi: Yetkili merci, suçun öğrenilmesinden (m.5) itibaren ön inceleme dâhil en geç otuz gün içinde kararını vermek zorundadır. Bu süre zorunlu hallerde on beş günü geçmemek üzere bir defa uzatılabilir (m.7). Soruşturma izni, iddia konusu olaylar ile bunlara bağlı olarak ileride soruşturma sırasında ortaya çıkabilecek konuları kapsar.

İzin vermeye yetkili merciiler ise; Kaymakamlar, valiler, en üst idari amir, Cumhurbaşkanı veya ilgili bakan, Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı, İçişleri Bakanı ve TBMM Başkanıdır.

İtiraz ve İtiraz Mercileri

Ön inceleme sonucunda yetkili merci soruşturma açılması kanaatine ulaşmışsa, “soruşturma izni verilmesi” karar verecektir. Şayet, soruşturma açmaya değer bir durumun olmadığını görürse “soruşturma izni verilmemesine” karar verir. Yetkili merci bu konudaki kararını, savcılığa, hakkında inceleme yapılan kişiye, varsa şikâyetçiye bildirir (m.9/1). İtiraz edebilmeleri ve itiraz süresinin başlaması için bu bildirim zorunludur. Bildirimden itibaren de itiraz süreci işlemeye başlar.

Şu kişiler itirazda bulunabilirler (m.9/2): (a) Soruşturulan kişi: Soruşturma izni verilmesine ilişkin karara karşı, hakkında soruşturma yapılan memur veya diğer kamu görevlisi, (b) Savcı ya da şikâyetçi: Soruşturma izni verilmemesine ilişkin karara karşı ise, savcılık ya da şikâyetçi.

İtiraz süresi: Yetkili merciin kararının tebliğinden itibaren on gündür (m.9/2). Bu süreden sonra verilen itiraz dilekçeleri hukuken geçersizdir.

İtiraz Mercileri: Kanunun 9. maddesinde itiraz mercileri düzenlenmiştir.

1. Danıştay: İtiraz mercii Danıştay olan durumlar: (1) Cumhurbaşkanı kararıyla atanan memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında ilgili bakanın verdiği izinler. (2) TBMM Genel Sekreteri ve TBMM Başkanının verdiği izinler. (3) Cumhurbaşkanlığında görevli memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı tarafından verilen izinler. (4) Belediye başkanları ve meclis üyeleri hakkında, İçişleri Bakanının verdiği izinler.
2. Bölge İdare Mahkemesi: Yukarıda sayılanlar dışındakiler için, izin vermeye yetkili merciin bulunduğu yer Bölge İdare Mahkemesine itiraz edilebilir.

İtirazlar öncelikle incelenir ve en geç üç ay içerisinde karara bağlanır. İtiraz üzerine verilen kararlar kesindir (m.9/son). Yani başka bir merciye başvurulamaz

Memurun Hukuki Sorumluluğu

Memurlar görevlerini yerine getirirken, eylem ve işlemleri ile idareye veya üçüncü kişilere zarar verebilirler. Bu hâllerde memurların hukuki (malî-tazminat) sorumluluğu gündeme gelir.

Memurun İdareye Karşı Sorumluluğu: Devlet Memurları Kanunu’nun 12. maddesinde, “kişisel sorumluluk ve zarar” başlığı altında, memurun idareye karşı sorumluluğu konusunda şu kurallara yer verilmiştir: (a) Devlet memurunun kasıt, kusur, ihmal veya tedbirsizliği sonucu idare zarara uğratılmışsa bu zararın ilgili memur tarafından rayiç bedeli üzerinden ödenmesi esastır. (b) Zararların ödettirilmesinde bu konudaki genel hükümler uygulanır.

Devlet Memurları Kanunu’nun 12.maddesi ve Devlete ve Kişilere Memurlarca Verilen Zararların Nevi ve Miktarlarının Tespiti, Takibi, Amirlerinin Sorumlulukları, Yapılacak Diğer İşlemler Hakkında Yönetmelik hükümlerinden çıkan sonuçları ana hatları ile şu şekilde sıralayabiliriz:

• Maddi hüküm niteliği
• Genel hükümlere tabi olma
• Haksız fiil sorumluluğunun şartlarının varlığı
• Sorumlu kamu görevlisi
• Kusurlu bir davranışın varlığı
• İdarenin zararının varlığı
• Rayiç bedel üzerinden tahsil
• Tahsil usulü

Memurun Üçüncü Kişilere Karşı Sorumluluğu: Kamu görevlileri davranışları ile üçüncü kişilere (kendi çalıştığı kamu tüzel kişisi dışındaki kişilere) de zarar verebilirler. Memurların üçüncü kişilere karşı sorumluluğunu, yürütülen kamu görevi ile bağlantılı olup olmamasına göre ikiye ayırmak mümkündür.

Memura Rücu Edilmesi: Bir kamu görevlisinin, yetki kullanırken veya görev yaparken, üçüncü kişilere zarar vermesi ve bu zararın idare tarafından giderilmesine müteakip, idare tarafından, zarara neden olan memura bu zararın ödettirilmesine “rücu” denir. Rücu konusunda idarenin yetkisi: Daha önce de ifade edildiği gibi, Anayasanın 40. ve 657 sayılı Kanunun 13. maddesinde, rücu konusunda idareye takdir yetkisi verir ifadeler yer almaktadır. Ancak Anayasanın 129/5.maddesinde ise “kendilerine rücu edilmek kaydıyla” denilerek, rücu konusunda idarenin bağlı yetki içinde olduğu, başka bir deyişle rücu zorunluluğu olduğu anlamına gelecek ifadeye yer verilmiştir.

Memura Rücu Edilmesinin Şartları: 657 sayılı Kanunun 13. maddesinde, idarenin memura “genel hükümlere” rücu edeceği belirtilmiştir. Bu genel hükümler ise özel hukuk hükümleridir. İdarenin, memurun maaşından resen kesinti yapma yetkisi yoktur. Memur ödemez ise adli yargıda dava açması gerekir. Nitekim Uyuşmazlık Mahkemesi de 2000 tarihli bir kararında, “devlet memurunun sebebiyet verdiği kurum zararının ödettirilmesi amacını taşıyan davanın özel hukuk hükümlerine göre adli yargı yerince çözümlenmesi” gerektiğine karar vermiştir. Kamu hizmetinden yararlanan üçüncü kişilere, bu hizmet dolayısıyla uğradıkları zararların idarece ödenmesinden sonra, memura rücu edilebilmesinin genel şartlarını da şu şekilde sıralamak mümkündür:

1. Kamu görevlisinin davranışının (işlem veya eylemi) bulunması,
2. İdarenin uğradığı bir zarar olması,
3. Uygun illiyet bağının bulunması
4. Hukuka aykırılık unsurunun bulunması
5. Memurun kişisel kusurunun bulunması

Yukarıda da ifade edildiği üzere, idarenin memura rücu edebilmesi için “memurun kişisel kusur” işlemesi gerekmektedir.