Afet Risk Azaltma Politikaları Dersi 1. Ünite Özet

Giriş

Dünyada afetlerin yıkıcı etkileri gün geçtikte artmakta, küresel ısınmaya bağlı iklim değişikliğinin de etkisiyle doğal ve yapılı çevreler üzerinde oluşan zararlar ciddi boyutlara ulaşmaktadır. Özellikle nüfusun yoğun olarak yaşadığı kentlerde meydana gelen can ve mal kayıpları, kentsel risklere ve zarar görebilirliğe yönelik analiz ve değerlendirmelerin yapılmasını öncelikli hâle getirmiştir.

Yaşanılan afetler ve sonrasındaki kayıplar göz önüne alındığında dünya genelinde afetlerin yıkıcılığına karşı önlem almanın; afet risklerini azaltmayı önceliklendiren politika ve stratejilerin önemi giderek daha çok artmaktadır.

Afet Risklerinin Azaltılmasıyla İlgili Kavramlar

Afetler doğal, antropojenik veya teknolojik kaynaklı olabilir. Doğal tehlikeler ağırlıklı olarak doğal süreçler ve olgularla ilişkilendirilir. Antropojenik tehlikeler veya insan kaynaklı tehlikeler ise tamamen veya çoğunlukla insan faaliyetleri ve seçimleriyle ortaya çıkar. Birçok afet, çevresel bozulma ve iklim değişikliğinde olduğu gibi sosyo-doğaldır, yani doğal ve antropolojik bir kombinasyonla ilişki içerisindedir.

Afet yönetim sistemi; yeryüzünde tehlikeler, maruziyet veya maruz kalma, sosyal ve ekonomik etmenler, coğrafya, iklim, hidroloji, bitki örtüsü, toprak gibi fiziksel çevre ve afet kayıpları ile ele alınan dinamik bir sistemdir. Tehlikeler kaynağına göre doğal, çevresel ve/veya ekolojik ve insan kaynaklı olmak üzere sınıflandırıldığı için afet sistemi de doğal afet sistemi, çevresel veya ekolojik afet sistemi ve insan kaynaklı afet sistemi olarak üç alt sistem içinde ele alınır.

Afet, Afet Riski, Tehlike, Zarar Görebilirlik ve Kapasite Kavramları

Doğa kaynaklı afetler, “fiziksel çevrenin, insan dışında kuvvetlerden gerçekleşerek ona zarar veren unsurları” olarak tanımlanabilir. Doğa kaynaklı afetler terimi, atmosferik, hidrolojik, jeolojik (özellikle depremsel ve volkanik) ve kontrol edilemez yangın olaylarını; insan kaynaklı tehlikeler yapay olaylar ise insan davranışları sebepli, eylemsizliğe dikkatsizliğe veya hataya bağlı olarak meydana gelen olayları içerir. Aynı zamanda teknolojik kökenli olduğunda (endüstriyel, mühendislik, ulaşım) teknolojik tehlike, insanların direkt etkisi olduğunda (suç, isyan, uyuşmazlık) sosyolojik tehlike olarak adlandırılır.

Afet , toplumsal gidişatın olağandışı bir olay sonucunda aksaması; aynı zamanda, insan, grup ya da toplulukların kontrol edemediği, bir dış gücün etkisiyle meydana gelen trajik bir durumdur.

Afet riski: belli bir zaman dilimi içerisinde, bir sistemin, toplumun ya da halkın, tehlike, zafiyet, maruziyet ve imkân faktörlerine bağlı olmak üzere görebileceği potansiyel can kaybı, yaralanma ve mülk kaybı veya zarar görmesidir. Afet riskinin tanımı, mevcut risk koşullarının sonucu olarak tehlikeli olaylar ve afetler kavramını da yansıtmaktadır. Genellikle nicelleştirilmesi zor olan farklı potansiyel kayıp türlerini içermekle birlikte mevcut tehlikeler, nüfus ve sosyoekonomik gelişim verileri ile afet risklerinin en azından analizi ve değerlendirilmesi yapılabilir.

Tehlike; yaralanma veya diğer sağlık etkileri, maddi hasar, sosyal ve ekonomik bozulma veya çevresel bozulmaya neden olabilecek bir süreç, olay veya insan faaliyetleridir. Tehlikeler tekil, sıralı veya birbirinin birleşimi şeklinde kendi doğası ve etkisine göre ortaya çıkar. Her tehlike kendi konum, yoğunluk, büyüklük, olasılık ve sıklığına göre nitelendirilir. Tehlikeler; biyolojik, çevresel, jeolojik, hidrometeorolojik ve teknolojik süreçler ve olguları içerir. Biyolojik tehlikeler de aynı şekilde bulaşıcılık ve zehirliliğe göre tanımlanır.

Zarar görebilirlik, bir kişinin, bir topluluğun, varlıkların veya sistemlerin tehlikelerin etkilerine duyarlılığını arttıran fiziksel, sosyal, ekonomik ve çevresel faktörler veya süreçler tarafından belirlenen koşullardır.

Kapasite; afet risklerini azaltmak, yönetmek ve dirençliliği artırmak amacıyla, bir organizasyonun ya da topluluğun bütün güçlü yanlarının, yetkinliklerinin ve kaynaklarının toplamıdır. Bu imkânlar, altyapı, kurumlar, insan bilgi ve becerileri, ayrıca toplumsal ilişkiler, liderlik ve yönetim gibi ortak nitelikleri içerebilir. Başa çıkma kapasiteleri; mevcut becerileri ve kaynakları kullanan kişi, kuruluş ve sistemlerin, olumsuz koşulları, riski veya felaketi yönetebilmesidir.

Afet Risklerini Oluşturan Unsurlar

Afet risk yönetimi; olası tehlikeleri analiz ederek, mevcut maruz kalma ve hassasiyet koşullarını değerlendirerek afet riskinin niteliğini ve kapsamını belirlemek için uygulanan nitel veya niceliksel bir yaklaşımdır.

Temel afet riski etmenleri ülkelerin afet risklerinin seviyesini, maruz kalma ve hasar görebilirlik seviyelerini arttırarak veya kapasiteleri azaltarak etkileyen etmenlerdir. Bu etmenler; yoksulluk, eşitsizlik, iklim değişikliği ve değişkenlik, plansız ve hızlı kentleşme, çevresel ve doğal kaynak yönetiminde afet risk değerlendirmelerinin yapılamaması, demografik değişim, yasal düzenlemelerde ve risk azaltma özel yatırımları için teşviklerde eksiklik, karmaşık tedarik zincirleri, teknolojinin yetersiz kullanımı, doğal kaynakların sürdürülemez kullanımı, hasar gören ekosistemler ve salgın hastalıklar gibi nedenlerdir.

Afet Risklerinin Azaltılması Süreç ve Mekanizmaları

Nüfus artışı veya değişen demografik yapılar ve yoksulluk düzeylerinin artmasıyla ülkelerin afetlere karşı dirençliliği de değişim göstermektedir. Genel anlamada ülkeler tarafından birçok alanda risk değerlendirme sürecinde uluslararası risk yönetimi standardı ISO-31000 sıklıkla kullanılmaktadır. Sektörel farklılıklara göre standartta yer alan ögelerin içeriklerinde değişiklikler yapılmaktadır. Buna göre afet risklerinin değerlendirilme sürecinde birçok ülke tarafından ISO-31000 Risk Değerlendirme Standardı’ndaki unsurlar, afet risklerinin değerlendirilmesi için de tercih edilmektedir. Söz konusu unsurları, kitabınızın 7. sayfasında bulabilirsiniz.

Afet risk değerlendirme süreçlerinde öncelikli adım içeriğin saptanması ve/veya belirlenmesidir. Riskin tanımlanması ulusal afet risk değerlendirmesi perspektifinden bakıldığında, tehlike, maruz kalma ve zarar görebilirliklerin belirlenmesi ile ilgilidir. İçeriğin saptanması; risk değerlendirmesinin amacını ve kapsamını tanımlamak için paydaşlarla birlikte yönetim mekanizmasının nasıl olacağını ve karar verme ölçütlerini belirlemeyi içermektedir. Risk analizi, afet riskinin daha ayrıntılı bir şekilde anlaşılmasını sağlamakla ilgilidir ve ayrıntılı tehlike analizi, maruziyet analizi, zarar görebilirlik analizi ve kapasite analizini de içerir. Riskin değerlendirilmesi ise afet risklerinin azaltılmasının yönetiminde elde edilen sonuçların ve önerilerin uygulanmasını ifade eder.

Afet Risklerinin Azaltılmasında Yönetim Mekanizmaları

Afet risk yönetiminin aşamaları; tehlikeyi anlamak, kurumsal hazırlıkları yapmak ve riski azaltmak için harekete geçmek üzere üç ayrı bileşenden oluşur. Afet risk yönetimi dört alanda gerçekleşir. Bunlar uluslararası ve bölgesel kuruluşlardan ulusal düzeyde ve daha alt düzeylerde yerel seviyede olmaktadır. En üst ölçekten en alt ölçeğe kadar tüm süreçte alınan kararlar tüm paydaşlarla birlikte gerçekleştirilmeli; sivil toplum, özel sektör ve halkın katılımı sağlanmalıdır.

Ulusal Afet Risklerinin Azaltılması Süreci

Belirlenen risk azaltma hedeflerine bağlı olarak danışma, iletişim, iş birliği ve katılım için yeni mekanizmalar ve araçlar geliştirilebilir. Bunlar paydaş toplantıları, atölye çalışmaları, anketler, çevrimiçi sayfalar, sosyal medya ve coğrafi veri paylaşım sayfaları olabilir. Bir afet risk yönetim sisteminin aşağıda belirtilen işlevlerin tamamını, sürecin başlangıcından sonuna kadar içermesi beklenmektedir:

• Afet risk değerlendirilmesiyle ilgili tarafları tanımlayarak sürece dâhil etmek,
• Risk azaltılması için yeterli bütçenin sağlanması,
• Kalite kontrolünü sağlamak,
• İlgili paydaşların görüşlerini almak,
• Afet risklerinin azaltılmasına ilişkin gerekli kapasiteyi tanımlamak,
• Farklı afet risklerine ilişkin uygulanacak yöntemi tanımlamak,
• Risk azaltmayla ilgili veri tabanı ve veri yönetim sistemleri için gereksinimlerini tanımlamak,
• Afet risklerinin azaltılmasıyla ilgili uygulamaların sonuçlarının izlenmesi ve değerlendirilmesi.

Afet Risklerinin Azaltılması ve Sürdürülebilir Kalkınma

Ülkelerin afetlere karşı zarar görebilirliği ile sürdürülebilir kalkınma arasında olumlu ve/veya olumsuz anlamda ilişkiler vardır. Dünyada afetlerin neden olduğu sosyal ve ekonomik maliyetlerin giderek artması ve afetlerin özellikle gelişmekte olan ülkelerin kalkınma çabalarını boşa çıkarabilecek en önemli etkenlerden birisi hâline gelmesi, kalkınma politikaları içerisine afetler konusunun da dâhil edilmesine neden olmuştur. Afet risklerinin azaltılması ve kalkınma faaliyetlerinin birlikte ele alınması yönünde uluslararası alanda temel politika kararlarının alınması yanında gerekli politika ve eylem dokümanları da hazırlanmıştır.

Birleşmiş Milletler Bin Yıl Sürdürülebilir Kalkınma Hedefleri ve Afet Risklerinin Azaltılması

Birleşmiş Milletler 2030 Sürdürülebilir Kalkınma Gündemi, 17 sürdürülebilir kalkınma hedefi ile insanlar, dünyanın refahı ve barışı için bir vizyon çizmektedir. İklim değişikliği, küresel ısınma, doğal kaynakların üzerindeki etkiler, yenilenebilir enerji kaynakları öncelikli alanlar arasında yer almıştır.

Sürdürülebilir kalkınma ve afetlere karşı dirençliliğin oluşturulması dört temel alanda gerçekleştirilmektedir. Bunlar siyasal ve kurumsal alan, sosyal alan, çevresel ve ekonomik alan olarak ayrılmaktadır.

Afet Risklerinin Azaltılmasında Uluslararası Faaliyetler

Afet risklerinin azaltılmasına yönelik çabalar 1980’li yıllarda başlamıştır. Bu çabaların çıkış tarihleri ve içeriklerini kitabınızın 15. ve 16. sayfalarında yer alan Tablo 1.5’te görebilirsiniz.

Günümüzde afet risklerinin azaltılmasına yönelik olarak yapılan çalışmaların itici gücünü oluşturan en önemli strateji belgelerinden biri 2005 yılında kabul edilen Hyogo Çerçeve Eylem Planı (2005-2015)’dır. Üç stratejik hedef, beş öncelikli eylem ve alt eylemleri kapsayan plan; afetlere karşı toplumları ve ülkeleri bilinçli hale getirmek , kent yönetimlerini özellikle yoğun nüfuslu ve hızlı kentleşen yerleşim yerlerini afetlere dayanıklı haline getirmek ve kent planlama ve yönetiminin afet risk değerlendirmelerini içerecek şekilde planlamaya çağırmaktadır.

Uluslararası Alanda Afet Risk Yönetişimini Güçlendirmeye Yönelik Politikalar

İklim değişikliği ve hızlıca büyüyen afet risklerine maruz kalmak dünyayı eşi görülmemiş zorluklarla karşı karşıya bırakmıştır. Sorun özellikle gelişmekte olan ülkeleri daha fazla etkilemektedir. Kurumlar ve diğer paydaşlar arasındaki zayıf yönetişim, nüfustaki önemli büyüme ve doğal tehlikelere maruz kalan alanlardaki nüfusun yoğunluğu afet riskini arttıran önemli nedenlerdendir. Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı (UNDP) yönetişimi, afet riski alanında çözümlenmemiş konularda önemli bir unsur olarak tanımakta; kalkınma yatırımlarının korunması ve afetlere karşı dirençliliği artırmak ve afet riski yönetiminin güçlendirilmesini sağlamak için vurgulamaktadır.

UNDP, 2005’ten beri hükûmetlerle, topluluklarla ve 125 ülkede afet risklerinin yönetimini destekleyen kalkınma paydaşları ile kurumsal afet risk sistemleri ve afet riskinin azaltılması ve yönetilmesinde görev, yetki ve sorumlulukları olan resmi ve siyasi mekanizmaların güçlendirilmesine yönelik çalışmalar yapmaktadır. Aynı zamanda uygulamalarda etkinliğin sağlanması için düzenlemelerin kurulmasına yönelik hazırlıklar gerçekleştirilmiştir.

Türkiye’nin Afet Risklerinin Azaltılmasına Yönelik Politika ve Stratejileri

Türkiye’de Afet yönetimi ile ilgili yaşanan son gelişme; Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi ile ilgili yapılan düzenlemeler kapsamında, 15 Temmuz 2018 tarihinde yayınlanan 4 Nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı’nın İçişleri Bakanlığına bağlanmasıdır.

Türkiye afet riskleri politika ve stratejileri için temel çerçeveyi oluşturan unsurlar şu şekildedir:

• Türkiye risk azaltma politika ve stratejilerinin temelinde entegre, çok sektörlü ve çok sayıda tehlikeye yönelik bir risk yönetimi yaklaşımı ulusal, bölgesel ve yerel düzeylerde yer almaktadır.
• Afet risk yönetiminin güçlü bir uygulama tabanı ile ulusal, bölgesel ve yerel bir öncelik olduğu ve ulusal, bölgesel ve yerel düzeylerde risk değerlendirmelerinin yapılmakta olduğu (tespit, değerlendirme ve izleme),
• Yapısal ve yapısal olmayan önlemlerle kişi, toplum, ülke ve onların varlıklarının fiziki, ekonomik, ekolojik, sosyal, kültürel dayanıklılığını artırma çalışmalarını içeren risk yönetimi planlamalarının yapılması gerektiği,
• Tüm düzeylerde etkin müdahale için afete hazırlığı güçlendirme çalışmalarının yapılması gerektiği
• Tüm düzeylerde güvenlik ve dirençlilik kültürü için bilgi, yenilik ve eğitim kullanımı çerçevesinde halkın farkındalığını artıracak çalışmaların yürütülmekte olduğu ifade edilmiştir.

Kentlerde Afet Risklerinin Azaltılması ve Dirençli Kentler

Hızlı kentleşen alanlar yönetimlere birçok sorun alanları yaratmaktadır. Eğer bu alanlar iyi yönetilmezlerse kentler aynı zamanda yüksek zarar görebilirlik alanları haline dönüşebilir. Ayrıca, yetersiz altyapı, çevresel bozulma ve iklim değişikliğinin sonucu olan değişimler örneğin deniz suyu seviyesinin yükselmesi gibi doğal afetlere açık hâle gelmektedir.

Yapılan araştırmalara göre, afetlerde ölen insanların %60’ının ölüm sebebi depremlerdir. İklimle ilgili afetler ise dünya çapında giderek daha fazla insanı etkilemektedir. İklim değişikliği sonucunda buzulların erimesi, buzul gölü taşkınlarına sebep olmaktadır. Deniz seviyesinde yükselmeler, başta rakımı düşük olan kıyı bölgeleri ve deniz seviyesinin altında bulunan küçük adalar olmak üzere belli bölgelerde sel ve taşkın risklerinin artmasına sebep olmaktadır.

Uluslararası ve ulusal kentsel politikaların bir sonucu olarak belirlenen yeni kentsel akımlar giderek artan bu sorun alanlarına çare aramak üzere üretilmiştir. Başta BM olmak üzere gerek Habitat gerekse Rio- BM Dünya Sürdürülebilir Kalkınma Zirvelerinde bilişim, inovasyon ve ekonomi eksenlerinde geliştirilen yeni kentsel akımlar yaşam kalitesi ve hareketliliği yüksek, sosyal ağları olan, enerjiyi, ekolojiyi ve çevreyi gözeten bir yapıda şekillenmektedir. Bu akımlara örnek olarak sakin kentler, dirençli kentler, girişimci kentler, güneşkent, küresel kent, ekokent, yeşilkent akımlarını vermek mümkündür.

Kentleri afetlere dirençli hâle getirmek ve sürdürülebilirliği sağlamak amacıyla bütünleşik afet yönetimi ile kentsel planlama, çevre koruma, ekonomik ve toplumsal kalkınma birlikte ele alınmalıdır. Ulusal bütünleşik afet tehlike ve risk haritalarının, çevre düzeni ve imar planlama süreçlerine dâhil edilmesi gerekmektedir. Kentsel risk değerlendirme yöntemleri ve zarar görebilirlik analizleri, kentleri afetlere dirençli hâle getirmek amacıyla ülke ve kent yöneticileri tarafından kullanılmaktadır. Öncelikle kentsel zarar görebilirliğin tanımlanması, veri toplanması, analiz edilmesi ve değerlendirilmesi için ilke, yöntem ve araçların belirlenmesi gereklidir.

Kentlerde Afet Risklerini Oluşturan Faktörler

Kentlerin karşı karşıya kaldığı afet risklerinden yola çıkıldığında, birçok ülke tarafından iyi bir şehir planlama ve tasarımı, o ülkenin kalkınması ve yönetimlerin afetlere karşı hazırlıklı olma ve risklerin azaltılmasında kilit önem taşıyan noktalar olarak görülmektedir. Hükûmetlerin, can kaybını ve diğer her türlü kaybı önlemek ya da azaltmak adına gerekli adımları atmak üzere yetkilendirecek bir politikayla kentleri desteklemesi gerektiği; merkeziyetçilik yerine yerelleşerek kentlerin kalkınmasının sağlanacağını ve böylelikle sadece sürdürülebilir şehir, bölge ve ülkeler oluşturmakla kalınmayacağı aynı zamanda dirençli insanlar da yetiştirebileceği savunulmaktadır. Kentlerde afet risklerini oluşturan faktörleri yedi başlık altında toplamak mümkündür:

• Kent nüfusunun ve yoğunluğunun giderek artması,
• Kent yönetiminin yetersiz kalması,
• Kentlerin plansız şekilde kalkınması,
• Gelir seviyesi düşük olan vatandaşlar için uygun arazi bulunamaması,
• Dayanıksız ve uygunsuz yapı stokunun bulunması,
• Mali kaynakların toplanması,
• Ekosistemlerin azalması.

Kentleri Afetlere Dirençli Hâle Getirmek

Afetlere karşı dirençli ve sürdürülebilir şehir toplulukları oluşturma amacıyla, Birleşmiş Milletler tarafından başlatılan “Şehirleri Dirençli Hale Getirme Kampanyası”nda belirtilen şehir, genel olarak kent alanları anlamına gelmekte olup bölgesel, il düzeyinde bulunan, metropolitan, kasaba veya köylerde bulunan yerel yönetimlerin sorumluluklarını kapsamaktadır. Kampanyada 10 maddede belirtilen sorumlulukları kitabınızın 26. sayfasında bulabilirsiniz.

Bir Fırsat Olarak Kentlerde Afet Risklerinin Azaltılmasının Faydaları

Sürdürülebilir kalkınma çalışmalarının bir parçası olarak afet riskinin azaltılmasıyla kentler, afetlerin ortaya çıkması hâlinde vatandaşların can ve mal güvenliklerini sağlamak açısından başarıya ulaşırlar. Vatandaşların aktif katılımı ile yerel demokrasi sağlanır, olası kayıpları en aza indirmek için konut ve üst yapıya; donanımın iyileştirilmesi, onarım ve yenileme de dâhil olmak üzere altyapıya daha fazla sermaye yatırımı yapılır. Riskleri azaltılmış, daha güvenli olan ve daha iyi yönetilen kentler, ulusal ve küresel düzeyde daha fazla yatırımcının ilgisini çekeceği için iş fırsatları, ekonomik büyüme ve istihdam olanakları artar. Dirençli kentlerde genelde sağlık ve refah düzeyi artar.

Afetlere karşı dirençli şehirlerde daha güvenli okullarda eğitim iyileşir. İnsanlar, kapasite ve kaynakları doğrultusunda yerel yönetimler ile birlikte kendi şehirlerinin yönetimine katılır, şehirleri hakkında kararlar alır ve planlar yaparlar.

Afetlere karşı hazırlıklı olunması ile insanlar, evler ve mallar, kültürel miras ve ekonomik sermaye gibi varlıkların korunması adına adımlar atılmıştır. Gerekli mali kaynaklar yeterlidir. Bu tür şehirler doğal afetin meydana gelmesinden önce, doğal afet esnasında ve sonrasında iyi bir şekilde organize olabilir; müdahale ve arama kurtarma faaliyetleri iyi bir şekilde yönetilebilir.