Mahalli İdareler Dersi 8. Ünite Özet

Avrupa Birliği’nde Yerel Yönetimlerin Önemi

Avrupa bütünleşme projesinin somut adımları ilk olarak İkinci Dünya Savaşının yıkıntıları ortasında atılmıştır. Başlangıçtaki amaç, Avrupa’da savaşın tekrar olmasını engellemek için kısmi ve fonksiyonel bütünleşmeyi adım adım gerçekleştirmektir. Böylece 1951 yılında Paris Antlaşması ile altı devlet arasında Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu kurulmuş; bu yapılanma, 1957 Roma Antlaşması ile Avrupa Ekonomik Topluluğu ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu (EURATOM) ile genişletilmiştir.

Üye sayısının artmasına bağlı “genişleme” ile entegrasyonun gelişmesine imkân verecek “derinleşme” arasında bir ikilemin yaşandığı bütünleşme süreci 1992 yılına kadar ortak pazara geçilmesini öngören “Proje 1992” başlıklı raporla yeni bir boyut kazanmıştır. Bu rapor ışığında gerçekleşen hükümetler arası konferans ve 1985 Lüksemburg Zirvesine sunulan taslak, 1986 Ocak ayında üye ülke dışişleri bakanları tarafından görüşülerek imzalanmış ve “Tek Avrupa Senedi” adını almıştır.

Entegrasyona en güçlü ivmeyi kazandıran gelişme ise, Tek Avrupa Senedinden sonra üzerinde çalışmalar yürütülen, 1991 sonlarında Hollanda’nın Maastricht kasabasında görüşülüp 1992’de imzalanarak 1 Kasım 1993 tarihinde yürürlüğe giren ve Avrupa Birliği Antlaşması olarak da bilinen Maastricht Antlaşması’dır.

Bütünleşme tarihindeki en önemli kilometre taşı olarak kabul edilen antlaşma, parasal birlik, yeni ortak politikalar, Avrupa vatandaşlığı, diplomatik işbirliği, ortak güvenlik ve dış politika, adalet ve içişleri konularında işbirliği, kamu sağlığı, vize politikaları, ulaşım ağı, sanayi politikalarında daha etkin işbirliği ve yerel yönetimlerde yerindenlik ilkesinin tesisi gibi konularda son derece geniş ve ayrıntılı düzenlemeler getirmiştir. 2004 yılında Birlik tarihindeki en büyük çaplı genişleme gerçekleşmiş ve Slovenya, Slovakya, Macaristan, Çek Cumhuriyeti, Polonya, Malta, Güney Kıbrıs Rum Yönetimi, Estonya, Letonya ve Litvanya üyelik statüsüne kavuşmuşlardır. 2007 yılında Bulgaristan ve Romanya’nın, ve son olarak ta 2013’te Hırvatistan’ın Birliğe katılmaları ile birlikte Avrupa Birliği 28 üye devletten oluşan geniş bir yapı haline gelmiştir.

Avrupa Birliği, uluslarüstü (supranational) bir birliktir ve üye ülkeleri çeşitli derecelerde bağlayan kendisine özgü hukuk kurallarına sahiptir. Birlik içerisinde uygulanan ortak politikalar, üye ülkelerin ekonomik, sosyal, siyasal ve kültürel yapıları üzerinde çok yönlü etkilerde bulunmaktadır. Üye ülkelerin yerel ve bölgesel yönetimleri de bu politikalardan önemli ölçüde etkilenmektedir. Avrupa, yerel yönetimler açısından incelendiğinde ilk göze çarpan ve en önemli nokta tekdüze bir yönetim sisteminin ve işleyişinin olmayışıdır. AB üyesi bir devletin ulusal politik sistemi, kendi tarihi, jeopolitik konumu, demografisi ve kültürü tarafından şekillendirilmiştir.

Almanya, Belçika ve Avusturya’da devlet federal olarak örgütlenmişken, diğer devletler üniter bir yapıdadır. Ancak üniter devletler arasında da yerel ve bölgesel yönetimlerin sahip olduğu yetki ve sorumluluklar büyük ölçüde farklılık gösterebilmektedir.

Üye ülkeler ortak prensipler geliştirmişlerdir. Bu prensipler genel olarak hukuk devleti, temsili demokrasi ve yerel yöneticilerin seçimle işbaşına gelmesi, yerel yönetimlerin demokrasinin beşiği sayılması ve halkın yerel ihtiyaçlarının en iyi şekilde yerel yönetimlerce gerçekleştirilebileceğine olan inanç gibi temel unsurlardır.

Avrupa Birliğinin kurulması ile birlikte, Güçlü ve birleşik bir Avrupa’nın yerel yönetimleri zayıflatacağı ve ortadan kaldırabileceği korkusu sürekli var olmuştur. Topluluk karar organlarında sadece merkezi yönetimin organlarının belirleyici olması ve bölgesel ve yerel yönetimleri etkileyen birçok konuda Brüksel’de alınan kararların bağlayıcı nitelik taşıması bu kaygıları daha da artırmıştır.

Avrupa Birliği başlangıçta ekonomik bir yapı olduğundan dolayı genelde kamu yönetimi ve özelde yerel yönetim konularında düzenlemeye gitmemiştir. Zamanla yetki alanları genişleyen AB kurumları giderek daha çok yerel yönetimleri etkilemiştir. Bir yandan AB kararlarının yerel düzeyde önemli etkileri olması, diğer yandan bu kararların büyük kısmının yürütücüsünün ulusal merkezi ve yerel yönetimler olması nedeniyle genel bir düzenlemeye gidilmesi ihtiyacı doğmuştur. Bütünleşmeden duyulan kaygıları gidermek ve demokratik bir yapı oluşturmak amacıyla 1992 yılında Maastricht Antlaşması imzalanmıştır. Maastricht Antlaşması’nda hem yerindenlik (subsidiarite) ilkesine, hem de Bölgeler Komitesine yer verilmiştir. Böylece yerel ve bölgesel yönetimlerin Birlik düzeyinde daha iyi temsil edilmelerinin yolu da açılmıştır. Yerindenlik (subsidiarite) ilkesine vurgu yapılmasının nedeni genelde Avrupa kamuoyunda oluşan merkeziyetçi ve bürokratik Brüksel eleştirilerine son vermek ve “demokratik açık” olarak ifadesini bulan, halkın AB karar alma mekanizmalarından uzaklık ve yabancılığını gidermektir. Bu ilkenin antlaşmaya konulması merkeziyetçiliğe duyulan tepkinin sonucudur.

Maastricht sonrası 1994’te kurulan Bölgeler Komitesi, bölgesel ve yerel yönetimlerin Brüksel’deki temsilcisi olma amacındadır. Bölgeler Komitesi, AB mevzuatını uygulayan yerel yönetimler ile AB kurumları arasında iletişim köprüsü görevini yerine getirir. Komitenin amacı, var olan demokratik açığı kapamak, yerellik ilkesinin uygulanmasının güvencesi olmak, yerel toplulukların çıkarlarını savunmak ve Avrupa yurttaşlarının seslerini duyurabilmeleri için sözcülük rolü üstlenmektir. Bu komitenin varlığı, yerel ve bölgesel yönetimlere, Avrupa Birliği yapısı içinde resmi bir temsil ve danışma kanalı sağlamıştır.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı

1970’li yıllardan itibaren giderek daha belirgin hissedilen ve ilk bakışta birbirine zıt gibi görünen küreselleşme ve yerelleşme süreçlerinin dünya ekonomileri üzerinde aynı anda etkili olmaları, başta Avrupa olmak üzere birçok ülkede yerel yönetimler lehine yeni gelişmelerin önünü açmıştır.

Avrupa Konseyi, yerel yönetimlerin özerkliği ile ilgili bazı ilkeleri tartışarak, “yerel idarelerin güçlendirilmesi, özerkliklerinin savunulması, yerinden yönetim ve demokrasi ilkelerine dayanan bir Avrupa’nın kurulmasının temel koşuludur” görüşünden hareketle, Yerel Yönetimler Özerklik Şartını kabul etmiştir. Bu şart ile yerel yönetimlerin hakları kanuni güvenceye alınırken, bunların görevlerini yerine getirebilmesi için mali kaynaklarla desteklenmesi gerektiği öngörülmüştür.

Özerklikle ilgili önemli konulardan biri olan yerel yönetimlerin idari denetimi konusu Şart’ın 8. maddesinde düzenlenmiştir. Şart’a göre yerel yönetimlerin her türlü idari denetimi ancak kanunla veya anayasayla belirlenmiş durumlarda ve bunlara uygun yöntemlerle sadece kanuna ve anayasal ilkelere uygunluk sağlamak amacıyla yapılacaktır.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının geneline bakıldığında Avrupa Konseyine üye ülkelerde yerel yönetimlere özgü demokratik kuralları, her ülkede birbirine yakın bir biçimde işletmek suretiyle Avrupa düzeyinde halkın iradesine dayalı bir entegrasyona gidişin belirtileri görülmektedir.

AB açısından Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, yerinden yönetimlerin anayasası hükmündedir. Şart, yerel yönetimlerin tüm üye ülkelerde nasıl yapılandırılması gerektiğini, birbirleriyle nasıl ilişkilerde bulunabileceklerini, belediye başkanlarının hangi hak ve yetkilere sahip olması gerektiğini ve bu konularda ilgili devletlerin hak ve yükümlülüklerini belirlemiştir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, kısaca yerel yönetimlere kişilik kazandıran, yerel yönetimlerin bir şahsiyet olduğunu kanıtlayan bir şartnamedir.

Yerindelik İlkesi

Yerindelik, merkezi yönetimin ikincil konumda kalmasını ve görevlerin orta ve yerel düzeydeki birimler tarafından etkili bir biçimde yerine getirilememesi halinde devreye girmesini öngören bir ilke olarak tanımlanmaktadır. Bir başka tanıma göre ise yerindelik, vatandaşa en yakın kararın, Birlik düzeyinde girişilecek faaliyetin yerel, bölgesel ve ulusal imkânlar açısından yerinde olup olmadığının denetlenerek, alınmasını sağlayan bir ilkedir. Üst yönetimler, ancak alt yönetim birimlerinin yapamadığı ya da yetersiz kaldığı durumlarda müdahale edebilecek, bunun dışında alt yönetim birimlerinin yapabildiği ya da üstesinden gelebildiği durumlarda müdahalede bulunmayacaktır. Başka bir ifadeyle Avrupa Birliği, eğer kendi girişimi yerel, bölgesel veya ulusal girişimlerden daha etkili olacaksa harekete geçebilir. Bunun dışında hizmeti, hizmete en yakın birim yerine getirecektir. Yerindenlik ilkesi, üst düzeyde yer alan yönetimin, alt düzeydeki yönetimlere yardımda bulunmasını da içermektedir. Bu yardım yerel birimlerin özerkliğini özendiren bir yardımdır.

Bölgeler Komitesi

Bölgeler Komitesi Maastricht Antlaşması ile yerel ve bölgesel kurumların en uygun şekilde temsil edilebilmesini sağlamak amacıyla kurulmuştur. Bölgeler Komitesi; Parlamento, Komisyon ve Konseyin yanı sıra Ekonomik ve Sosyal Komite gibi birlik danışma organı olarak kurulmuş bir yapıdır. Komitenin, görev süreleri dört yıl olan 350 asil ve 350 yedek üyesi vardır. Üye seçimleri ülkeler tarafından siyasi, coğrafi ve yerel/bölgesel dengeyi temsil etmek suretiyle, ülkelerin kendilerinin belirlediği seçim yoluyla yapılır. Başkan ve ilk başkan yardımcısı Komite üyeleri tarafından iki senelik dönemler için seçilir. Üyeler, Komite çalışmalarını Lüksemburg'da yapar.

Bölgeler Komitesinin kurulmasının iki temel gerekçesi bulunmaktadır. Birincisi AB yasalarının yerel ve bölgesel düzeyde uygulanmasıdır. İkinci konu ise AB’nin ilerleme süreci içerisinde vatandaşların gelişmeleri yakından takip edememesidir. Bir başka deyişle Komite, AB karar alma mekanizmaları merkezi ile vatandaşlar arasındaki açığı kapatmaktadır. Buna bağlı olarak Komitenin üç temel ilkesi bulunmaktadır. Antlaşmalarda da bahsi geçen ve ilk ilke olan yerindenlik, Avrupa Birliğinde, kararların, en uygun bir başka deyişle halka en yakın merciler tarafından alınması gerektiğini belirtmektedir. İkinci prensip olan yakınlık, hükümetlerin her seviyede halka yakın olması gerektiğini ve halkın yetki dağılımlarından haberdar edilmesi gerektiğini belirtmektedir. Ortaklık adı altındaki son ilke ise karar alma sürecinde ulusal, yerel ve bölgesel hükümetlerin AB ile beraber çalışması gerektiğini belirtmektedir.

Bölgeler Komitesinin faaliyetleri Komite üyelerinden oluşan altı uzmanlık komisyonu aracılığıyla yürütülür. Bunlar; Bölgesel Birlik Politikaları Komisyonu (COTER) Ekonomik ve Sosyal Politikalar Komisyonu (ECOS); Sürdürülebilir Kalkınma Komisyonu (DEVE); Eğitim ve Kültür Komisyonu (EDUC); Anayasal İlişkiler ve Avrupa’nın Yönetimi Komisyonu (CONST) ile Dış İlişkiler Komisyonudur (RELEX). Bölgeler Komitesi, her yıl genel politikaların tanımlandığı ve görüşlerin kabul edildiği beş genel kurul toplantısı yapar. Önergeler komisyonlarda incelendikten sonra taslak bir görüş oluşturulur ve Avrupa Komisyonunun görüşleriyle çatışan maddelere değişiklikler önerilir. Taslak görüş daha sonra senede beş defa gerçekleştirilen genel kurul toplantılarında ele alınır.

26 Şubat 2001’de Nice Antlaşması hükümetlerin dışişleri bakanları tarafından imzalanmıştır. Nice Antlaşmasında Bölgeler Komitesi’nin genişleme sürecinden sonraki yapısı doğrultusunda iki değişiklik tasarlanmıştır. Birinci değişiklik; üyelerin seçimle iş başına gelmiş ya da demokratik yollarla seçilmiş bir yasama organının üyesi olması zorunluluğudur, ikinci değişiklik ise; Bölgeler Komitesi üyelerinin Konsey üyelerinin oybirliği yerine çoğunluğun oylarını kazanarak seçilmesidir. Böylece Komite üyeliğinin demokratik temsil ilkesine dayanması ilkesi getirilmiş oldu.

Avrupa Birliği’nin Mali Yardımları

AB’nin, üye ülkelerin iç yönetim sistemi hakkında karar verme ya da üye ülkelerin yerel ve bölgesel yönetimlerinin statüsünü tayin etme yetkisi yoktur. Yerel yönetimlerin örgütlenmesi, üye ülkelerin yetkisi altındadır. Bununla birlikte, yerel ve bölgesel yönetimler, birçok alanda AB müktesebatının uygulanmasından sorumludur. Diğer bir deyişle, yerel ve bölgesel yönetimler, AB sisteminin hem AB politikalarını uygulama hem de vatandaşları Birliğin yasallığına ve girişimlerine inandırma görevini gerçekleştiren temel parçalarıdır.

Yerel yönetimlerin çeşitli hizmet alanlarındaki projelerine katkı yapan AB fonları, yerel yönetimlerin mali olanaklarını artırıcı etkide bulunmaktadır. Ulusal sınırlar dışında diğer ülkelerin yerel yönetim birimleri ile kurulan ağlar, yerel yönetimler için, AB fonlarından daha fazla yararlanma, yeni politika gelişmelerinden ve fon fırsatlarından önceden haberdar olma, AB organlarını lobi faaliyetleri ile etkileyerek, belirli politika süreçlerini etkileme, diğer üye ülkelerdeki yerel yönetimlerle deneyimlerin ve fikirlerin değişimini gerçekleştirme, ortak problemler için birlikte çözümler geliştirme gibi imkânlar sunmaktadır. Avrupa Birliği politikalarının uygulanma alanları çoğunlukla yerel yönetimlerin kapsamı içindedir. Bu yüzden AB’nin ortak politikaları olan

• çevre,
• ulaşım,
• tüketicinin korunması,
• enerji,
• sosyal politika,
• rekabet politikası

gibi birçok alanda yerel yönetimlere çeşitli görevler ve sorumluluklar verilmiştir. Diğer bir açıdan vatandaşlara daha yakın, şeffaf, katılımcı ve bölgesel eşitsizlikleri azaltılmış bir Avrupa için Birlik fonlarının çoğu kısmı yerel ve bölgesel yönetimlere verilmektedir. Ayrıca Birliğin aday ve komşu ülkeler için ayırdığı fonlar bulunmaktadır. Fonlardan yararlanmak isteyen yerel ve bölgesel yönetimler Komisyonun belirlediği kıstasları yerine getirmek zorundadır. Bu fonlardan yararlanabilmek için yerel yönetimler birbirleriyle rekabete girmek durumundadırlar.

Yapısal Fonlar

Yapısal fonlar, AB Komisyonu tarafından belirlenen ekonomik bütünleşmeyi sağlamaya yönelik amaçları gerçekleştirmek için oluşturulmuştur. Bu amacı gerçekleştirmeye yönelik altyapı, ekonomik kalkınma, eğitim ve istihdam, turizmi geliştirme gibi konularla ilgili program ve projelere mali yardımlarda bulunulur.

Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu:

İşsizliği (özellikle uzun süreli olanı) azaltmaya yönelik yeni iş sahaları açmayı, mesleki eğitimi ve iş sahibi olma konusunda danışmanlığı amaçlayan projeler, fon tarafından destek alabilmektedir. Görev alanına giren yerleşim birimlerinde, personel istihdam eden, ekonomik, sosyal ve kültürel hizmetler yapan, yeni iş sahalarının açılmasında bizzat girişimci veya özel sektöre yol gösterici ve kolaylık sağlayıcı kurumlar olan yerel yönetimler, sayılan amaçları sağlayabilmek için Avrupa Sosyal Fonundan yardım alabilmektedirler.

Avrupa Tarım Destek ve Garanti Fonu:

Ortak tarım politikası, üye ülkeler arasında mali kaynakların yeniden dağıtımının en büyük alanıdır. AEGGF, “yönlendirme” ve “garanti” olmak üzere iki ana bölümden oluşmaktadır. Fonun amacı, tarımsal üretim şeklinin geliştirilmesi ve çiftçilere yeni faaliyet alanlarının geliştirilmesinde yardım sağlanması suretiyle çiftçiler için makul bir yaşam standardının güvence altına alınmasıdır.

Balıkçılık Yönlendirme Mali Aracı:

Kıyı bölgelerinde genel olarak balıkçılık sektöründe ve balıkçılık sanayinde rekabet gücünün artırılmasına yönelik girişimleri desteklemektedir.

Topluluk Girişimleri:

Yapısal fonlar, ulusal girişim programlarının yanı sıra, topluluk girişimi programlarını da finanse etmektedir. Bu girişimlerin temel hedefi, bölgesel kalkınmanın ortak sorunlarına çözüm getirmek, üye ülkeler ve bölgeler arasında deneyimlerin paylaşılmasını ve sınır ötesi işbirliğinin gelişmesini sağlamaktır.

Uyum Fonu:

Uyum Fonu, yapısal fonlara ek olarak işlem gerçekleştirmektedir. Bu fon için ilk kez 1993 yılında AB bütçesine ödenek konulmuştur.

Avrupa Yatırım Bankası (EIB):

Banka, kamu ve özel sektör kuruluşlarına gerçekleştirecekleri sağlam yatırımlar için uzun vadeli finansman sunarak AB politikası olan hedefleri desteklemektedir. EIB ekonomik açıdan kalıcı olan projeleri uygun şartlarda finanse eden, kâr amacı taşımayan bir kuruluştur.

Avrupa Birliğinde Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları

Yerel yönetim sayısı bakımından en dağınık ve sayıca en kalabalık ülke Fransa olarak görülmektedir. Bunu İtalya ve İspanya izlerken sayı bakımından en az yerel yönetime sahip olan İngiltere, yerel yönetimlerin en güçlü olduğu ülkelerdendir. Dünyada hemen her ülkede farklı bir yerel yönetim uygulaması olduğu gibi AB ülkelerinde de yerel yönetim uygulamalarında bir tekdüzelik bulunmamakta, birbirinden farklı isim ve yapılanmalar görülmektedir.