Uluslararası Örgütler Dersi 4. Ünite Özet

Giriş

Uluslararası sistem, alt bölgesel sistemlerden oluşmuştur. Bir bütün olarak uluslararası sistem ve yapısı ile bölgesel alt sistem gelişmeleri etkileşim içinde olmuştur. Soğuk Savaş sonrası dönemde bölgesel dinamikler ve örgütlenmelerin uluslararası sistem üzerindeki etkisinin ve belirleyiciliğinin arttığını iddia etmek daha mümkündür. Soğuk Savaş’ın iki kutupluluğu, bölge siyaseti üzerinde küresel dinamiklerin belirleyiciliğini artırıyordu. İki süper güç, onların liderliğinde ortaya çıkan askeri siyasi bloklar ve bu blokların iç örgütsel, kurumsal düzenlemeleri daha belirleyiciydi. Soğuk Savaş’ın sona ermesi, bölgesel güçlerin esnekliğini, hareket imkânlarını artırırken, büyük güçlerin de bölgesel dinamikleri göz önünde bulundurmasını zorunlu hale getirdi.

Bölgesel siyasi örgütler bağlamında Avrupa Konseyi, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi ve Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı ele alınacaktır.

Avrupa Konseyi

Avrupa Konseyi, Avrupa’da, evrensel değerlere dayanan normların, kuralların oluşması ve kurumsallaşmasını amaçlamış bir bölgesel siyasi örgüttür. Avrupa Konseyi, üye devletlerin katılımı ve müzakereleriyle ortaya çıkarılacak sözleşmeler yoluyla, bölgesinde evrensel değerlere dayanan bir Avrupa Hukuku’nun egemen olmasını hedeflemektedir. Avrupa Konseyi çok sayıda ve çok çeşitli konularda antlaşmaların görüşülüp hazırlanmasını ve üye devletlerin imzasına, onayına sunulmasını önemli görev olarak yerine getirir. Bugün bu antlaşmaların sayısı 190’ı aşmıştır. Avrupa Konseyi dünyadaki diğer bölgesel siyasi örgütlerin çok ilerisinde ve onlara rol model olabilecek bir siyasi-hukuki yapıyı yaşama geçirebilmiştir.

Başarılı çalışmalarının yanı sıra Avrupa Konseyi’ne yönelik eleştiriler de artmaktadır. Bu eleştirilerin önemli bir kısmının, Batı Avrupa’nın bazı büyük devletlerinin siyasi çıkarları doğrultusunda Avrupa Hukuku’nu ve denetim mekanizmalarını manipüle etme girişimlerine yöneldiğini tespit etmek mümkündür. Avrupa Konseyi, dolayısıyla başardıklarıyla riske ettikleri arasında bir önemli sınavdan da geçmektedir.

Kuruluşu ve Genişlemesi

Soğuk Savaş Avrupa’yı, birbirinden koparacak biçimde bir demir perde ile iki parçaya bölmüştü. Almanya ise 1949 ortalarına kadar ABD, Sovyetler, İngiltere ve Fransa’nın işgali altındaydı ve dolayısıyla bağımsız herhangi bir siyasi varlığı söz konusu değildi. 21 Eylül 1949’da Federal Almanya adıyla, ABD, İngiltere ve Fransa’nın işgal bölgelerinin birleştirilmesiyle Batı Almanya, Hemen sonrasında da 7 Ekim’de Sovyet bölgesinde Demokratik Alman Cumhuriyeti adıyla Doğu Almanya kurulacaktır. Dolayısıyla Soğu Savaş’la birlikte, iki ayrı ve düşman Alman devleti ortaya çıkmıştır. Soğuk Savaş’ın demir perdesi Avrupa’yı böldüğü gibi, Almanya’yı da bu şekilde birbirine düşman iki devlet şeklinde bölmüştür. Savaştan yıpranarak da olsa galibiyetle çıkan bir Avrupalı devlet olarak İngiltere, komşu olduğu kıtada bir daha bu tür bir istikrarsızlığın yaşanmaması için inisiyatifi ele alması gerektiğini fark etmiştir. Fransa ile Almanya arasında, bu dönemde iyi ve kalıcı ilişkilerin tesis edilebilmesinin, geleceğin Avrupa ve dünya düzeninin temelini oluşturacağını en erken fark eden ve bu yönde hızla harekete geçen devlet İngiltere olmuştur. Bu konuda, kısa bir süre önce seçimleri kaybeden İngiliz başbakanı Winston Churchill, önemli bir rol üstlenecektir. Churchill’in planı, Fransa ile Batı Almanya’nın çekirdeğini oluşturacağı bir Batı Avrupa bütünleşmesi girişimidir. Churchill’in girişimiyle yola çıkan ve Avrupa Konseyi’ne yolu açan ilk girişim hükümet dışı bir sivil toplum inisiyatifi olarak ortaya çıkacaktır. O güne kadar pek benzeri olmayan bir şekilde, Avrupa’da birlik yönünde örgütlenme faaliyeti, Churchill’in liderliğinde, önemli Batı Avrupalı siyasetçilerin öncülüğünde kurulan sivil toplum örgütlerinin etrafında şekillenmeye başlamıştır. Churchill bu yönde ilk derneği İngiltere’de “Birleşmiş Avrupa Hareketi” adıyla kurmuştur. Kıta Avrupası’nda da buna benzer özel kuruluşlar hızla oluşmuş ve Avrupa’da birlik konusunda faaliyete geçmişlerdir. Churchill’in öncülüğünde, Avrupa’daki söz konusu kuruluşlar 7 Mayıs 1948 tarihinde, Lahey’de “Avrupa Kongresi” adı altında bir araya gelmişlerdir. Söz konusu sivil toplum kongresi, Avrupa’nın siyasi ve ekonomik bütünleşmesi konusunda önerilerde bulunacak Avrupa parlamentolarının temsilcilerinden oluşacak bir “Avrupa Meclisi”nin oluşturulması ve bir “Avrupa İnsan Hakları Şartı” hazırlanması konusunda kararlar almıştır. Bu iki karar, görece kısa zaman içinde Avrupa Konseyi’nin kuruluşuyla yaşama geçirilecektir. 1948 Lahey Kongresi dağılmadan önce, Avrupa’da birlik konusunda çalışmak üzere, “Avrupa Hareketi” adıyla, sürekli ve özel bir hükümet dışı uluslararası örgüt de oluşturulmuştur.

İngiltere’nin Avrupa’da birlik yönünde, savaş sonrası ikinci önemli girişimi 17 Mart 1948 tarihli Brüksel Antlaşması’dır. Resmi adı “Ekonomik, Sosyal, Kültürel İşbirliği ve Kolektif Meşru Müdafaa” olan söz konusu antlaşma hem bir askeri ittifak tesis etmiş, hem de siyasi, ekonomik konuların görüşülmesi için üye devletler arasında sürekli bir örgüt yapısı da kurmuştur. Brüksel Paktı olarak da adlandırılan antlaşma, kolektif güvenlik yönündeki düzenlemesiyle Avrupa’da üyelerinden birine silahlı bir saldırı olması halinde otomatik karşılıklı yardım taahhüdünü getirmiştir. Bununla birlikte sadece askeri bir ittifak değildir. Brüksel Antlaşması “Danışma Konseyi” adıyla danışma organı niteliğinde bir Bakanlar Konseyi de oluşturmuştur. Bakanlar Konseyi, tavsiye kararları almasına rağmen, Avrupa ile ilgili tüm konuları tartışabilen bir siyasi otorite olması açısından genel olarak Batı Avrupa bütünleşmesine ama özelde Avrupa Konseyi’nin kuruluşuna zemin oluşturacaktır. 1948 Temmuz ayı sonunda Belçika ve Fransız hükümetleri, Avrupa Hareketi Lahey Kongresi kararlarını görüşmek üzere Brüksel Antlaşması Bakanlar Konseyi’ni toplantıya çağırmıştır. Toplantının gündemi, “Avrupa Meclisi” kurulması yönünde yapılacak çalışmaları planlamaktır. Brüksel Antlaşması’na üye beş devlet bu gündemle 25 Ekim 1948’de Paris’te toplanmış ve bu çalışmaları yürütecek bir komisyon kurmuştur. Komisyon çalışmaları sırasında da İngiltere’nin hükümetler arası örgüt yaklaşımı ile federalist eğilimler çarpışmış ve sonuçta hükümetler arası yönü ağır basan bir hukuki ve örgütsel yapıya karar kılınmıştır. Avrupa Konseyi Statüsü 5 Mayıs 1949’da imzalanabilmiştir. 5 Mayıs 1949’da Avrupa Konseyi statüsünü imzalayan 10 kurucu devlet, İngiltere, Fransa, İrlanda, İtalya, Belçika, Lüksemburg, Hollanda, Norveç, Danimarka, İsveç’tir. Türkiye ve Yunanistan, birkaç ay sonra 9 Ağustos 1949’da üye olmuşlardır. Türkiye ve Yunanistan’ın neredeyse kurucu devletmişçesine hemen bu ilk ve çok önemli Avrupa bütünleşme girişimine dahil edilmesi Soğuk Savaş koşulları içerisinde mümkün olabilmiştir. Sovyetler Birliği’ne karşı jeostratejik konumda ve önemde olarak değerlendirilen bu iki kanat ülkesi, Türkiye ve Yunanistan, Almanya ve Avusturya’dan önce Avrupa Konseyi’nde yer almıştır. İsviçre de, tarafsızlık konusundaki hassasiyetine rağmen, 1963 yılında Avrupa Konseyi’ne üye olmuştur. Avrupa Konseyi, dolayısıyla, daha ilk yıllardan itibaren oldukça kapsayıcı bir Avrupa örgütü olmuştur. Avrupa Konseyi bu niteliğini hep koruyacaktır. Soğu Savaş biterken de bu özelliğine uygun olarak Doğu Avrupa, Balkanlar ve hatta Kafkasya’ya doğru ilk genişleyen ve hızla tüm Avrupa’yı kapsamına alan bir örgüt olarak göze çarpacaktır. 1996’da Rusya’nın da Avrupa Konseyi’ne dâhil olmasıyla, gerçek bir bölgesel siyasi platforma dönüşmüştür. Bugün Avrupa Konseyi, 47 üye devlet ve 820 milyona yaklaşan nüfusla gerçek bir Avrupa siyasi örgütü haline gelmiştir.

Örgütsel Yapısı

Avrupa Konseyi Statüsü 9 Ağustos 1949’da yürürlüğe girmiştir. Avrupa Konseyi Parlamenter Meclisi ilk toplantısında Belçika Dışişleri Bakanı Paul-Henri Spaak’ı başkan olarak seçmiştir. Avrupa Konseyi’nin örgütsel yapısı içinde kurucu statüyle belirlenmiş ana organları Bakanlar Komitesi, Parlamenter Meclisi ve Genel Sekreterliğidir. Genel Sekreterlik kurucu statüde bir Genel Sekreter ve Genel Sekreter Yardımcısından oluşur şeklinde düzenlenmiştir.

Parlamenter Meclisi üye devlet parlamento temsilcilerinden oluşacak, toplantılarını açık bir biçimde yürütecek ve görüşme ve oylama usulleri parlamento çalışma usullerine uygun olarak düzenlenecek, ancak buna karşılık Meclis bir danışma organı düzeyinde tutulacaktır. Meclisin esas ağırlığı seçilmişlerin temsilini esas alması nedeniyle Avrupa kamuoyunun sesini hükümetlere duyurması ve bu yönüyle siyasi bir baskı yaratabilmesinden kaynaklanmaktadır. Avrupa Konseyi’nin esas karar organı olan Bakanlar Komitesi üye devletlerin dışişleri bakanlarından oluşur. Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi’nin resmi ağırlığı öne çıkacak biçimde tasarlanmasına rağmen, zamanla Meclis fiili biçimde ağırlığını artırmaya başlamıştır. Bakanlar Komitesi, esas itibariyle dışişleri bakanları düzeyinde bir organ olarak belirlenmiş olmasına karşın, dışişleri bakanları kendi ülkelerinde yoğun işleri ve gündemleri olan kişiler olduğu için giderek toplantı ve müzakere inisiyatifi daha alt bir temsil düzeyine bırakılmıştır. Bakanlar Komitesi bünyesinde her üye devlet Daimi Temsilcilik bulundurmakta ve başında Daimi Temsilci sıfatıyla bir büyükelçi yer almaktadır. Bakanlar Komitesi çalışmalarına asıl yön veren daimi temsilcilikler ve daimi temsilcilerdir. Bakanlar Komitesinde başkanlık, yukarıda da belirttiğimiz gibi altı aylık dönemler itibariyle el değiştirmekte ve alfabetik sıraya göre rotasyonla başkanlık devredilmektedir.

İnsan Hakları Sözleşmesi başta olmak üzere üye devletlerin sözleşmelerden kaynaklanan yükümlülüklerini yerine getirmedikleri durumlarda, Bakanlar Komitesi, Avrupa Konseyi Parlamenter Meclisiyle birlikte çalışarak söz konusu devletleri izlemeye alır. Bu konuda Bakanalar Komitesi bir başka organ olan İnsan Hakları Komiserliği ile de koordinasyon içinde çalışır. Meclis sözleşmelerin uygulanmasında sorun olduğu tespit edilen üye devletleri gözetim (monitoring) süreci olarak adlandırılan bir izleme sürecine dahil eder ve bir raportör vasıtasıyla bu devletlerle düzenli görüşme ve raporlama aşamasını başlatır. İnsan Hakları Komiseri de bu bağlamda söz konusu devletlere yönelik diyalog ve gözetim çalışmaları içine girer.

Avrupa Konseyi Parlamenter Meclisi, örgütün Avrupa kamuoyunu temsil eden organıdır. Üye devlet parlamento temsilcilerinden oluşur. 324 asıl ve 324 yedek parlamenter söz konusudur. Üye devletler, nüfus büyüklüğüne göre belirlenmiş olan sayıdaki parlamenteri kendileri belirler ve Parlamenter Meclisi’nin çalışmalarına katılmak üzere görevlendirir. Meclis, üye devlet parlamentolarının temsilcilerinden oluşması ve aynı zamanda üye devlet siyasi partileri ve Avrupa siyasi gruplarının temsiliyle Bakanlar Komitesi’nin aksine ulusal hükümetleri aşan bir genişlikte temsil gücüne ve siyasi ağırlığa sahiptir. Avrupa Konseyi Parlamenter Meclisi, Avrupa Konseyi Statüsü’ne göre, karar alma süreçlerinde danışma organı olarak düzenlenmiştir. Buna karşılık zaman içinde fiilen büyük bir siyasi ağırlık kazanabilmiştir. Avrupa Konseyi Parlamenter Meclisi 2017 yılında aldığı kararla Türkiye’yi tekrar gözetim sürecine dâhil etmiştir. Bu karar bir taraftan Türkiye Avrupa Konseyi ilişkilerini olumsuz etkilerken, öte yandan AB-Türkiye katılım müzakereleri üzerinde de olumsuz sonuçlar doğurabilecektir.

Bunların yanı sıra Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi, İnsan Hakları Komiseri de Avrupa Konseyi’nin örgütsel yapısı içinde yer alır. Öte yandan Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi ve içtihadı ayrı bir örgüt gibi ele alınmayı gerektirecek büyüklük ve öneme ulaşmıştır. Avrupa Konseyi Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi, bir başka Avrupa Konseyi organıdır. Kongre 1994 yılında Bakanlar Komitesi kararıyla oluşturulmuştur. 648 üyeden oluşan kongre Avrupa’da yerel ve bölgesel yönetimlerin temsilini ve ulusal düzeyin altında ve ulusal düzeyi bir açıdan aşarak temas kurmalarını amaçlamaktadır. Avrupa Konseyi’nin, Irkçılığa ve Hoşgörüsüzlüğe Karşı Avrupa Komisyonu ile Avrupa Adaletin Etkinliği Komisyonu olmak üzere Bakanlar Komitesi kararıyla kurulmuş iki önemli özerk faaliyet gösteren kuruluşu vardır. Bunlardan ilki 1993 yılında kurulmuş ve ırk, dil, din, cinsiyet, milliyet ayrımcılığı ve bu konudaki şiddet konusunda gözetim yapan ve raporlar hazırlayan bir bağımsız kuruluş haline gelmiştir. İkincisi ise 2002 yılında kurulmuştur ve yargının etkinliği ve iyi işleyişini gözetmekte ve üye devletlere bu alanda katkı sağlamaktadır. Bu iki kuruluş da, 47 üye devletten gelen birer uzmanın temsiliyle oluşturulmuştur.

Avrupa Konseyi’nin merkezi Fransa’nın Almanya sınırındaki önemli ve tarihi bir şehri olan Strazburg’dadır. Fransızca ve İngilizce Avrupa Konseyi’nin resmi dilleridir. Bunun yanı sıra Türkçe, Rusça, Almanca ve İtalyanca çalışma dilleri olarak kabul edilmiştir.

Soğuk Savaş Sonrası Avrupa Konseyi

Avrupa Konseyi’nin Soğuk savaş sonrası dönemde yeni üyelerinin siyasi dönüşüm çabalarına katkı vermek üzere oluşturduğu önemli bir kurumsal girişim Venedik Komisyonu’dur. Resmi adıyla Hukuk Yoluyla Demokrasi için Avrupa Komisyonu, 1990 yılında Bakanlar Komitesi tarafından Avrupa Konseyi’ne danışsal nitelikte katkıda bulunmak üzere kurulmuştur. Venedik Komisyonu Avrupa Konseyi’nin örgütsel yapısı içinde, danışsal nitelikli bir organ olarak kabul edilebilir. Anayasa hukuku uzmanlarından oluşan bu Komisyon, demokrasi işleyişi için gerekli kurumlar, temel hak ve özgürlüklerin garanti edilmesi, demokratik seçimler, siyasi partiler ve çok partili liberal bir siyasal yaşamın var edilmesi ve etkin biçimde işletilmesi konularında üye devletlere yardımda bulunmak üzere oluşturulmuştur. Başlangıçta her üye devletten birer anayasa hukukçusunun dâhil olduğu Komisyon, 2002 yılından itibaren Avrupa Konseyi üyesi olmayan devletlerin de katılımına imkân sağlanmasıyla bugün 60 üyeye ulaşmıştır. Faaliyet esası, çalışma grupları şeklinde ve ilgili meselelere ve ülkelere yapılan ziyaretler, görüşmeler ve danışsal nitelikli raporlar hazırlanması suretiyle gelişmektedir. Saygın akademik ve hukuki bir uzman grubu barındırması nedeniyle Venedik Komisyonu raporları giderek faaliyet alanında doktriner bir nitelik kazanmaya başlamıştır.

Soğuk Savaş sonrası dönemde AB ile Avrupa Konseyi’nin ilişkileri çok daha yakınlaşmıştır. Hiçbir devlet Avrupa Konseyi üyesi olmadan AB üyesi olmamıştır. AB, insan hakları başta olmak üzere pek çok konuda Avrupa Konseyi çerçevesinde kabul edilmiş olan sözleşmeleri esas almıştır. İnsan hakları, hukuk devleti, demokrasi konularında Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin içtihadını kabul etmiştir. Genişleme politikasında Avrupa Konseyi sözleşmelerinin onaylanması ve etkili biçimde uygulanması koşulu AB tarafından ciddi şekilde gözetilmiştir.

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi

Avrupa Konseyi Statüsü, örgütün amacını, “ortak ilkeler ve idealleri yaşama geçirerek, ekonomik ve sosyal ilerlemeyi kolaylaştırarak, Avrupa’da büyük bir birlik yaratmak” olarak tanımlamıştır. Bu amaca ulaşmak için Avrupa Konseyi tüm üye devletlerin taraf olacağı, siyasihukuki standartları belirleyecek anlaşmalar yapmak yolunu benimsemiştir. Söz konusu antlaşmaların yürürlüğe girmesi ve tüm üye devletlerin uygun şekilde davranmaya başlaması yoluyla Avrupa’da evrensel ilkelere dayanan bir hukuk sistemini inşa etmeyi hedeflemiştir. Avrupa Konseyi insan hakları, demokrasi, hukukun üstünlüğü başta olmak üzere, ekonomik, sosyal, kültürel, bilimsel ve idari alanlarda üye devletlerin uyacağı standartları bu anlaşmalar yoluyla belirlemiştir.

İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemde Batı Avrupa’da, evrensel değerler, temel hak ve hürriyetler devlet egemenliğini aşan bir alan olarak değerlendirilmeye başlanmıştır. Herhangi bir devletin ya da rejimin “ben halkıma istediğim şekilde davranırım ve hiçbir evrensel ilkeyi dikkate almam” deme hakkı olmadığı anlayışı yerleşmeye başlamıştır. İnsan hakları alanı gelişirken, insanın doğuştan gelen temel ve devredilemez haklara sahip olduğu ve bu hak ve özgürlerin korunmasının, ulusal egemenlik anlayışını aşan bir önemde bulunduğu hakim bir şekilde değerlendirilmeye başlamıştır. İşte bu anlayışın Avrupa’da İkinci Dünya Savaşı sonrasında hakim olmaya başlaması İnsan Hakları Hukuku’nun yeni bir alan olarak gelişmesinin önünü açmıştır. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi bu anlayışın en somut sonuçları olarak Avrupa Konseyi bünyesinde yaşam bulacaktır.

Avrupa Konseyi bu düşüncelerle öncelikle insan hakları alanında bir sözleşme kabul edecektir. Avrupa Konseyi “İnsan Hakları ve Temel Özgürlüklerin Korunması Avrupa Sözleşmesi”ni (daha sonra adı Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi olarak değiştirilecektir) 1950 yılında, kuruluşundan hemen birkaç ay sonra hazırlamış ve bu sözleşme 3 Eylül 1953’te yürürlüğe girmiştir. Bu sözleşme, Birleşmiş Milletler İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi’nden sonra insan hakları alanındaki bir başka önemli belgedir. Tüm üye devletler bu sözleşmeye taraf olmuş ve yeni üyelerin de en kısa sürede söz konusu sözleşmeye taraf olması istenmiştir. Zamanla sözleşme metni dışında 15 ek protokol de kabul edilmiş ve bu yolla sözleşme oldukça kapsamlı ve etkili bir duruma getirilmiştir.

Avrupa Konseyi, İnsan Hakları Sözleşmesi’nin kabulü sonrasında, bu alanda bir yargı organı kurmak ve yargısal faaliyeti düzenlemekle, insan hakları alanında ikinci büyük adımı atmıştır. Avrupa İnsan hakları Sözleşmesi’nin 19. maddesi uyarınca, 21 Ocak 1959 tarihinde Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) (European Court of Human Rights: ECHR) oluşturulmuştur. Klasik uluslararası hukukta devletlerin uluslararası hukuktan kaynaklanan yükümlülüklerden uzak durma eğilimleri ve özellikle de uluslararası yargı organlarının yetki alanından uzak durma yaklaşımları düşünüldüğünde bu gelişme sadece insan hakları değil uluslararası hukuk açısından da son derece önemli bir gelişme olmuştur. Özellikle üye devlet vatandaşlarının (sivil toplum örgütleri ve diğer tüzel kişiler dâhil olmak üzere) Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin yetkisini tanıyan üye devletler aleyhine Mahkeme nezdinde bireysel başvuru hakkı, bu yolda çok önemli bir adımdır. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 34. Maddesine dayanan bu hakkın kullanımı yıllar itibariyle daha da etkin ve etkili hale getirilmiştir. 1999 yılından itibaren AİHM, Avrupa Konseyi üyesi devletler için devamlı ve tüm konularda yetkili tek uluslararası yargı organı haline getirilmiştir. Bu şekilde mahkemenin insan hakları hukukunda yetkisi, üye devletlerden daha da özerk hale getirilebilmiştir.

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve İnsan Hakları Mahkemesi sıklıkla AB’nin Temel Haklar Şartı ve AB Adalet Divanı’yla karıştırılmaktadır. AB kuruluşundan itibaren esas itibariyle bir pazar entegrasyonu ve buna bağlı teknik konuları düzenleyen bir uluslarüstü hukuk alanı olarak gelişmiştir. Avrupa Konseyi’ne göre daha sınırlı sayıda olan üyeleriyle teknik ve ekonomik bütünleşmeden, siyasi alana doğru aşamalı biçimde uzanmayı benimsemiştir. AB, dolayısıyla insan hakları ve temel özgürlükler alanını daha çok Avrupa Konseyi ve AİHM’e bırakmıştır.

Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı

Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı – AGİT (Organization for Security and Co-operation in Europe: OSCE) Helsinki Nihai Senedindeki normlar temelinde güvenlik yaklaşımını oluşturmuştur. Daha sonra bunlara liberal demokrasi ve hukukun üstünlüğü kavramlarını eklemiştir.

Örgüt üç yönüyle özgünlük taşımaktadır. Birincisi, Soğuk Savaş dönemi boyunca Batı-Doğu bölünmesinde bir köprü işlevi gören ve hem Amerika Birleşik Devletleri hem de Sovyetler Birliği’nin katıldığı tek oluşumdur. İkincisi, çok geniş bir coğrafyayı kapsayarak, Avrupa’nın sınırlarını coğrafi olarak değil siyasi olarak (kendi ifadeleriyle Vancouver’den Vladivostok’a kadar) tanımlamasıdır. Üçüncüsü ise, güvenlik kavramını bütüncül bir çerçevede ele almasıdır. Yani, güvenlik kavramını siyasi, askeri, iktisadi, insani ve çevresel etmenleri ile bir arada değerlendirmesidir.

Helsinki Nihai Senedi ve Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Konferansı

Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Konferansı (AGİK), Soğuk Savaş döneminde Batı Bloku ile Doğu Bloku arasında düzenli diyalog tesis etmek suretiyle bloklar arasındaki gerginliği ve anlaşmazlık alanlarını azaltmak üzere bir müzakere forumu ve konferanslar diplomasisi olarak ortaya çıkmıştır. AGİK sürecinin temelleri, Sovyetler Birliği’nin 1950’lerin ortasında Avrupa’daki savaş sonrası düzenin ve sınırların karşılıklı meşru kabul edilmesine yönelik önerilerle atılmıştır.

Bu süreçte ilk büyük adım silahsızlanmayla ilgilidir. Yumuşama (Détente) olarak adlandırılan dönem bu gelişmelerin bir sonucu olmuştur. Batı Blokunun karşılıklı ve dengeli kuvvet indirimleri konusunda müzakerelerin başlaması önerisi Doğu Bloku tarafında olumlu bir karşılık bulmuştur. Bunun üzerine 1973 yılında Helsinki’de görüşmelere başlanmıştır. 1975 yılında ise Arnavutluk hariç Avrupa devletleri ile ABD, Sovyetler Birliği ve Kanada’nın katılımıyla toplam 35 ülke tarafından bu görüşmelerin sonucunda kabul edilen Helsinki Nihai Senedi imzalanmıştır. Böylelikle, AGİK süreci başlamıştır. Katılımcılar mevcut ulusal sınırların korunmasına, birbirlerine kaşı güvensizlik yaratabilecek politikalardan kaçınmaya, ayrıca aralarında insani, kültürel vb. ilişkilerin sıkılaştırılmasına karar vermişlerdir. Helsinki Nihai Senedi’nde güvenliğin birbiriyle irtibatlı üç farklı boyutu; siyasi-askeri, insani ve ekonomi-çevre boyutları olduğu kabul edilmiştir.

Helsinki Nihai Senedi ve Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Konferansı

1980’lerin ikinci yarısında ortaya çıkan gelişmeler Soğuk Savaş’ın beklenmedik bir hızla sona ermesine yol açmıştır. 1989 yılında Berlin Duvarı’nın yıkılması, 1990 yılında Almanyaların birleşmesi ve 1991 yılında Sovyetler Birliği’nin dağılması uluslararası sitemi ve Avrupa’daki siyasal yapıyı kökten değiştirmiştir. Bu ani ve radikal yapısal değişim, bölgesel ölçekte işleyen kurumsal, örgütsel yapıları da derinden etkilemiştir. Kuruluş amacı büyük ölçüde geçerliliğini yitiren AGİK, yeni dönemin risk ve tehditlerini karşılayacak bir uyum gösterme süreci içine girmiştir. Bu süreçte AGİK’in, demokratikleşme ve insan haklarının izlenmesi gibi işlevleri büyük önem kazanmıştır.

Bu bağlamda, Kasım 1990’daki Zirve toplantısında kabul edilen 1990 Paris Şartı, Soğuk Savaş sonrası dönemin siyasi başlangıcını ve Helsinki sürecinde önemli bir dönüm noktasını simgelemektedir. 1990 Paris Şartı’yla, AGİK’in siyasi danışma mekanizmaları ve bir dizi daimi organ aracılığıyla kurumsallaşması ihtiyacının ortaya çıktığına karar verilmiştir. Bu çerçevede 1994 Budapeşte Zirvesi’nde kabul edilen kararlar uyarınca 1 Ocak 1995 tarihinden itibaren bir uluslararası örgüte dönüşerek, Avrupa Güvenlik ve İşbirliği TeşkilatıAGİT adını almış ve Birleşmiş Milletler Antlaşması Bölüm VIII’e uygun olarak kendini “bölgesel güvenlik örgütü” ilan etmiştir.

Örgüt, özellikle Soğuk Savaş’ın sona ermesinin ardından kapsamlı bir insan hakları müktesebatı geliştirmiştir. İnsani boyuttaki yükümlülüklerin hayata geçirilmesinde katılımcı devletlere destek sunmak üzere Viyana’da Sekreterlik ve Çatışmaları Engelleme Merkezi, Varşova’da Serbest Seçimler Ofisi (daha sonra adı Demokratik Kurumlar ve İnsan Hakları Ofisi olarak değiştirilmiştir), Ulusal Azınlıklar Yüksek Komiseri ve Medya Özgürlüğü Temsilcisi kurumları oluşturulmuştur. AGİT’in Soğuk Savaş sonrası döneme ilişkin bir başka önemli zirve toplantısı 1999 yılında İstanbul’da yapılan Zirve olmuştur. İstanbul Zirvesi’nde imzalanan Avrupa Güvenlik Şartı (İstanbul Şartı), 21. yüzyılda AGİT bölgesinin güvenlik, barış ve istikrarının güvence altına alınabilmesi için gerekli ilke ve yöntemleri belirlemiştir. İstanbul Şartı’nda, AGİT’in erken uyarı, çatışma önleme, kriz yönetimi ve çatışma sonrası rehabilitasyon alanlarındaki faaliyetlerini daha etkin hale getirmek için uluslararası ve bölgesel kuruluşlar arasında İşbirliğine Dayalı Güvenlik Platformu ile Yardım ve İşbirliği Süratli Uzman Takımları mekanizmaları oluşturulmuştur. AGİT, 1999 İstanbul Belgesi’nde, uluslararası terörizm, şiddete başvuran radikal örgütler, organize suçlar ve uyuşturucu kaçakçılığı ile mücadele konularını öncelikli güvenlik meseleleri olarak listelemiştir. Yine aynı belgede AGİT bu konuları ele alırken iki unsura odaklanacağını da belirtmiştir: Devletlerin içerisinde halklar arasında güven inşası ve devletler arasında işbirliğinin güçlendirilmesi. Böylelikle teşkilat, hem ülke sınırları içinde hem de ülkeler arasında güvenliğin pekiştirilmesine yönelik faaliyetlere odaklanmıştır. 2010 Astana Zirvesi’nde kabul edilen “Güvenlik Topluluğuna Doğru” başlıklı deklarasyonda, AGİT coğrafyasında güvenlik topluluğu inşa edilmesi hedefi dile getirilerek, kapsamlı ve işbirliğine dayalı güvenlik ile güvenliğin bölünmezliği ilkelerine dayalı bir vizyon öngörülmüştür. Astana Zirvesi’nden sonra, kadın, cinsiyet ve siber güvenlik gibi boyutlar arası konular da önem kazanmış ve örgütün gündeminde daha fazla yer teşkil etmeye başlamıştır.

Helsinki Nihai Senedi ve Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Konferansı

2017 yılı itibariyle AGİT’in 57 katılımcısı vardır. Bu devletler örgütte eşit statüye sahiptir. Ayrıca, Akdeniz’den 6 ve Asya’dan 5 devlet, AGİT işbirliği ortakları statüsündedir. Örgütte kararlar oydaşma ile siyasi müzakere süreçleri içinde kabul edilir. AGİT’te karar alma usulü oydaşmadır ve tercih edilen yaklaşım işbirliğidir. Teşkilat tüzel kişiliğe sahip değildir ve katılımcı devletlerinden bağımsız olarak hareket edememektedir.

Devlet Başkanları veya Hükümet Başkanları seviyesindeki Zirve toplantıları, AGİT’in en yüksek karar alma organıdır. Zirvelerin ne sıklıkta gerçekleştiğini belirleyen genel bir kural yoktur. Herhangi bir katılımcı devlet Zirvenin toplanmasını önerebilir. Zirve kararları oydaşma ile alınmaktadır.

Bakanlar Konseyi, AGİT katılımcı Devletlerin Dışişleri Bakanlarından oluşur ve Örgütün merkezi karar alma ve yönetim organıdır. Bakanlar toplantıları, kural olarak yılda bir kez Başkanlığı yürüten ülkede toplanır. Gayri resmi toplantılar da dâhil olmak üzere ek toplantılar, herhangi bir zamanda yapılabilir.

Daimi Konsey, düzenli siyasi istişarelerde bulunan ve günlük operasyonel işleri yöneten karar organıdır. Yetki alanı dâhilinde tanımlanan görevleri ile AGİT Zirveleri ve Bakanlar Konseyi tarafından alınan kararları uygular. Daimi Konsey toplantıları haftada bir ViyanaAvusturya’da gerçekleşir. Daimi Konsey, katılımcı 57 devletin delegelerinden oluşur.

Güvenlik İşbirliği Forumu AGİT’in iki temel karar organı (Daimi Konsey ile birlikte) arasında yer alır. ViyanaAvusturya’da haftada bir gün toplanır. Forum Başkanlığı, katılımcı devletleri arasında dört ayda bir alfabetik sıraya göre yürütülür. AGİT Sekreterliği bünyesindeki uzman bir birim, Forumu etkinliklerinde desteklemektedir. Forum, güvenlik güçlerinin demokratik kontrolünü sağlayan önemli bir belge olan Davranış Kurallarının yanı sıra, devletler arasında askeri bilgi alışverişini ve karşılıklı doğrulama önlemlerini uygulamaya destek olmaktadır. Forum ayrıca yasadışı hafif silah ticaretinin ve kitle imha silahlarının yayılmasının önlenmesine karşı yardım sağlamaktadır. Katılımcı devletler arasındaki düzenli temas, işbirliği ve askeri bilgilerin paylaşımını denetlemektedir.

AGİT Başkanlığı, her yıl Bakanlar Konseyi’nin kararı ile belirlenen bir katılımcı devlet tarafından bir takvim yılı boyunca yapılır. Bu Devlet, AGİT’in siyasi liderliğini temsil eder.

323 üyeli AGİT Parlamenter Asamblesi (AGİTPA) katılımcı devletlerin ulusal parlamenterlerinden oluşmaktadır. Başlıca amacı, parlamenterler arası diyalogu güçlendirmek suretiyle demokrasi için çaba harcamaktır. Kurumsal olarak en eski AGİT organıdır.

Genel Sekreter AGİT’in en yüksek idari sorumlusudur. Bakanlar Konseyi tarafından üç yıllığına atanır. Görev süresi bir dönem daha uzatılabilir. Sekretarya Genel Sekreterin yönetimi altında örgüte operasyonel destek sağlar. Sekretarya Avusturya’nın başkenti Viyana’da bulunmaktadır.

Demokratik Kurumlar ve İnsan Hakları Ofisi (VarşovaPolonya): AGİT’in kapsamlı güvenlik ilkesi uyarınca, katılımcı devletlere ve sivil topluma demokratikleşmeyi, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını ve hoşgörüyü yaygınlaştırmak, ayrıca ayrımcılık yapılmamayı, terörle mücadeleyi desteklemek için destek, yardım ve uzmanlık sağlamaktadır.

Medya Özgürlüğü Temsilcisi (Viyana-Avusturya): AGİT bölgesinde medya özgürlüğü durumunu izlemek; özgür, bağımsız ve çoğulcu bir medyanın oluşmasını temin etmek ve bu konuda işbirliğinde bulunmak; ayrıca erken uyarı görevi yürütmek üzere oluşturulmuştur. Faaliyetleri iki gruba ayrılabilir: medya gelişimlerini erken uyarı fonksiyonunun bir parçası olarak gözlemleme ve katılımcı devletlerin ifade özgürlüğü ve özgür medya taahhütlerini yerine getirmesine yardımcı olmak.

Ulusal Azınlıklar Yüksek Komiseri (Lahey-Hollanda): AGİT bölgesindeki istikrarı, barışı ve devletler arasındaki dostluk ilişkilerini tehlikeye sokabilecek, ulusal azınlıkların dahil olduğu etnik gerilimleri saptamak, bu alanda erken uyarı görevi ifa etmek ve çatışmalara çözüm yolları aramak amacıyla kurulmuştur. Ulusal azınlıkları ilgilendiren ve çatışmaya dönüşebilecek gerginliklerin olması durumunda devreye girer.

AGİT Minsk Grubu, AGİT’in Dağlık Karabağ sorununa Fransa, Rusya Federasyonu ve Amerika Birleşik Devletleri eş-başkanlığında barışçıl bir çözüm bulma çabalarına öncülük etmektedir.

Ortak Danışma Grubu (Viyana-Avusturya) AKKA hükümlerine ve bunların uygulamalarına ilişkin sorunları ele alan bir organdır.

Açık Semalar Danışma Komisyonu (Viyana-Avusturya), Açık Semalar Anlaşması’na taraf 34 Devletten her birinin temsilcilerinden oluşur. Komisyon ayda bir toplanır. Ayrıca uçuş kuralları ve prosedürleriyle ilgili teknik konularda uzmanlaşmış çeşitli gayrı resmi çalışma grupları bulunmaktadır.

Uzlaşma ve Tahkim Mahkemesi (Cenevre-İsviçre), devletler arasındaki uyuşmazlıkların barış içinde çözümü için bir mekanizma sunmaktadır. Mahkeme 1995 yılında Uzlaşma ve Tahkim Sözleşmesi ile kurulmuştur. 33 devlet sözleşmenin taraflarıdır. Mahkeme, taraf devletlerce atanan uluslararası hukuk alanında tanınmış uzmanlardan oluşur.

Faaliyetleri

AGİT’in başlıca amaçları şunlardır:

• Güvenliğin üç boyutunda (siyasi-askeri, ekonomi-çevre ve insani) ilke, norm ve standartlar geliştirmek,
• Yükümlülüklerin uygulanma durumlarını izlemek,
• Esnek müzakere ve siyasi diyalog forumu teşkil etmek,
• Üye devletlerin demokratikleşme, hukukun üstünlüğü ve insan haklarına saygı alanlarındaki çabalarına destek ve yardım işlevi görmektir.

AGİT faaliyetlerinin etkinliğinin başarısı büyük oranda yerel yetkilerle işbirliğinin düzeyine bağlıdır. Bu sebeple, AGİT misyonları ev sahibi ülke yönetim birimleriyle iyi ilişkiler geliştirmek durumundadır. Ayrıca, AGİT misyonlarının olduğu yerde BM, Avrupa Konseyi, AB ve NATO gibi diğer uluslararası örgütler de faaliyette bulunabilmektedir. Bunun için görev çakışmalarının önüne geçilmesi ve bu örgütlerle işbirliği için koordinasyonun iyi kurulması gerekmektedir.

AGİT’in, diğer güvenlik örgütleri ile kıyaslandığında, çatışmanın önlenmesi, norm oluşturmak, sivil uzmanların hızlıca konuşlandırılması, güvenliğe yönelik işbirliğine dayalı yaklaşımı güçlü yönlerini oluşturmaktadır. Buna karşılık, zorlama kabiliyetlerine sahip olmaması, karar alma usulü ve alınan kararların uygulanmasında katılımcı devletler arasında fikir birliğinin aranması en zayıf yönleridir. AGİT, katılımcı devletler aksi bir karar almadıkları sürece, askeri ve savunma kabiliyetleri bakımından zayıf kalmaya devam edecektir. AGİT, mütevazı başarılarına karşın günümüzdeki güvenlik sorunlarına cevap vermede yetersiz kalmaktadır. Bu yetersizliğini gidermek için kurumsal reformlar gerçekleştirmesi gerekmektedir.

Türkiye ve AGİT

Türkiye, örgütün kurucu üyelerinden biridir. Türkiye’nin AGİT çerçevesinde öncelikleri olarak terörizmle mücadele, göç, güven ve güvenlik artırıcı önlemler, ayrımcılıkla mücadele konuları sayılabilir. Türkiye, TBMM’nde oluşturulan AGİT-PA Türk Grubu (8 milletvekili) tarafından AGİT-PA çalışmalarına katılım sağlamaktadır. AGİT-PA Türk Grubu üyeleri, AGİT-PA toplantıları ve konferanslarına iştirak etmelerinin yanı sıra, seçim gözlem misyonlarına da katılmaktadırlar.

Türkiye, AGİT misyonlarına ve insani boyut faaliyetlerine aktif katılım sağlamaktadır. Bu çerçevede özellikle iki misyondan bahsetmek gerekir. Türkiye, Yukarı Karabağ ihtilafının çözümüne yönelik Minsk Grubu’nun da bir üyesi olarak çözüm süreçlerinde yer almaktadır. Başkanlığını Türkiye’nin üstlendiği Ukrayna Özel Gözlem Misyonu’na Türkiye personel ve bütçe desteği sağlamaktadır.