Devlet Borçları Dersi 8. Ünite Özet

Giriş

Cumhuriyetin ilk yıllarından itibaren kamunun finansman ihtiyacını karşılamak amacıyla piyasalardan borçlanmaya başvurulmuştur. Ancak karar alıcılar, 1980’li yıllara kadar bütçe açıklarının finansmanında iç piyasaya tahvil ve bono ihracı yerine, kolay bir seçenek olan Merkez Bankası kaynaklarına başvurmayı tercih etmişlerdir.

Türkiye’de borçlanmayı artıran başlıca nedenler bütçe açıkları, borç geri ödemeleri, hazine garantili borçlar, görev zararları, yüksek faiz oranları ve borçların tahkimidir. Yapılan borçlanmalar bütçe açıklarını, bütçe açıkları da yeniden borçlanmayı artırarak kısır bir döngüye neden olmuştur.

Borç yönetiminden sorumlu birden fazla otoritenin bulunması, borç yönetiminin denetimden ve şeffaflıktan yoksun olması, hızla artan borç stoku, yüksek döviz kuru riski ve enflasyon ve borç finansmanında yaşanan ekonomik sorunlar ülkemizde kamu borç seviyesini sürdürülemez hâle getirmiştir. Bu gelişmeler Türkiye’yi borç yönetimi konusunda çeşitli düzenlemeler yapmaya zorlamıştır.

Türkiye’de Kamu Borç Yönetimi

Ülkemizde borç yönetimine ilişkin işlemler 2003 yılına kadar değişik kanunlara konulan hükümlerle yürütülmeye çalışılmıştır. Borç yönetimi ve borçlanma işlemlerinden sorumlu kurum, görünürde Hazine Müsteşarlığı olmasına rağmen, yapılan düzenlemelerle borç yönetimini ilgilendiren konularda farklı kanunlar çıkarılmış, borçlanma yetkisi ise belediyeler gibi farklı otoritelere de bırakılmıştır. Bu durum, borçlanmaya ilişkin hukuki yapıyı karmaşık ve çok başlı bir hâle getirmiştir.

Türkiye’de Borç Yönetiminin Hedefleri

Türkiye’de Haziran 2019 tarihinde yayınlanan Kamu Borç Yönetimi Raporu’nda borç yönetimiyle ilgili benimsenen temel stratejik ölçüt ve göstergeler şu şekilde sıralanmıştır:

• Borçlanmanın ağırlıklı olarak TL cinsinden yapılması,
• Piyasa çeşitliliğinin sağlanması amacıyla uluslararası piyasalarda ABD dolarının yanında diğer döviz cinslerinden de ihraç yapılması,
• Faiz giderlerinin en uygun şekilde yönetilmesi amacıyla uygun borçlanma araçları ve vade bileşimi dikkate alınarak gelecek 12 ayda faizi yenilenecek senetler ile vadesine 12 aydan az kalmış senetlerin payının belirli bir seviyede tutulması,
• Nakit ve borç yönetiminde oluşabilecek likidite riskinin azaltılması amacıyla güçlü nakit rezervi tutulması

Türkiye’de son yıllarda sürdürülen mali disiplin ve etkin kamu borç yönetimi sayesinde;

• AB tanımlı brüt kamu borç yükü, AB-28 ortalamalarının çok altına çekilmiş,
• Net kamu borç stokunun milli gelire oranı önemli ölçüde azaltılmış,
• Faiz harcamalarının, vergi gelirlerine oranı keskin şekilde düşürülmüş,
• Borcun vade ve döviz kompozisyonunda önemli iyileştirmeler sağlanmıştır.

Türkiye’de Borç Yönetiminin Yasal Çerçevesi

Borç yönetiminin en önemli boyutu yasal ve kurumsal çerçevenin oluşturulmasıdır. Bir ülkede borç yönetimi sürecine başlamak için atılması gereken ilk adım borç yönetiminin kuramsal çatısını oluşturmak ve bu konuda yasal düzenlemeleri gerçekleştirmektir.

Kamu finansman aracı olarak ülkemizde 1933 yılında kullanılmaya başlanan iç borçlanmaya 1980’lerin sonuna kadar sıklıkla başvurulmamıştır. Bu nedenle borç yönetimi ile ilgili yasal çerçeve ve kurumsal yapı düzenlemeleri uzun bir geçmişe sahip değildir.

Türk mali mevzuatının temelini oluşturan 1050 sayılı ‘Muhasebe-i Umumiye’ Kanunu’nda borçlanmayla ilgili detaylı hükümler yer almamıştır. Kanun’da, her yıl düzenlenen genel bütçe kanunu ile izin verilen devlet borçlarının yönetimine ilişkin esaslar yer almıştır.

Ülkemizde borçlanmanın başlıca yasal dayanağını oluşturan kanun 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’dur. 09 Nisan 2002 tarihinde yürürlüğe giren 4749 sayılı Kamu Finansmanının Düzenlenmesi ve Borç Yönetimi Hakkındaki Kanun borçlanma yetkisi konusunda önemli değişiklikler getirmiştir. Bu Kanunla dağınık bir yapıya sahip olan kamu borçlanması mevzuatı tek ve temel bir yasa çatısı altında toplanmış, kamunun borç ve alacaklarına ilişkin kavramlar açıklanmış, borç yönetiminde etkinliğin artırılması hedeflenmiştir.

Bu Kanun’da Türkiye’de borçlanma yetkisi ve limiti belirtilmiş, borç yönetimi ile ilgili uygulamaların nasıl ve ne şekilde gerçekleştirileceği belirlenmiştir. 4749 sayılı Kanunla amaçlanan; mali disiplinin artırılması, borçlanmada şeffaflığın oluşturulması ve borç ve alacak yönetiminde etkinliğin sağlanmasıdır. Borçlanmada şeffaflığın artırılması ile ilgili olarak Kanun’un getirdiği yeniliklerden bazıları şunlardır:

• Risk hesabının oluşturulması,
• Borç yönetimi raporunun yayınlanması,
• Raporun gerekli yerlere iletilmesi

Türkiye’de Borç Yönetiminin Kurumsal Çerçevesi

Bir borç yönetim sisteminin işleyişinin açık olması (amaç, işleyiş, fonksiyon ve sorumluluk tanımlarının netliği) ve güçlü bir yasal zemine oturtulması borç yönetiminin finansal sisteme kolayca uyum sağlamasına katkıda bulunacaktır. Yasal düzenlemeler kurumlar arası bilgi akışını sağladığı gibi kurumlar arası koordinasyon sorununu da asgariye indirecektir.

Hazine ve Maliye Bakanlığı bünyesindeki Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:

• Hazine işlemlerini yürütmek,
• Devlet giderlerinin gerektirdiği nakdi sağlamak,
• Merkezi yönetim bütçesi ile ilgili yurtdışı ödemelerini yapmak, iç ödemeler ve dış ödemeler saymanlıkları kurmak ve yönetmek,
• Devlete ait para, kıymetli maden ve değerleri muhafaza etmek, yönetmek ve nemalandırmak,
• Kamu borç portföyü, Hazine garantileri ve Hazine alacakları ile ilgili her türlü analiz ve risk değerlendirmesini yapmak,
• İlgili diğer Bakanlık birimleriyle işbirliği içinde borçlanma politika, ilke ve stratejilerinin belirlenmesi amacıyla çalışmalar yapmak, uzun vadeli ve yıllık borçlanma programlarını hazırlamak, risk yönetimi kapsamında alınacak tedbirleri tespit etmek, uygulamayı değerlendirmek ve raporlamak,
• Devlet borçlarının yönetimine ilişkin olarak her türlü iç borçlanma ve dış borçlanma da dâhil olmak üzere ödeme, erken ödeme, kayıt işlemlerini yürütmek ve Devletçe verilen faiz ve ikrazata ilişkin işlemleri yapmak,
• Hazinenin iç ve dış borç garantisi verdiği konulara ilişkin olarak garantinin yerine getirilmesine yönelik ödemeleri borç idaresi altında yapmak ve bu amaçla Devlet Borçları Saymanlığı kurmak ve yönetmek,
• Borç yönetiminin hesabını tutmak, Türkiye’nin dış borç veri tabanını oluşturmak, bu amaçla dış borç kütüğü tutmak, muhtelif kanun ve diğer mevzuat çerçevesinde hazine garantisi verilmesi ile ilgili işlemleri yürütmek, gerekli kayıtları tutmak, garanti ve devir şartlarını belirlemek,
• Türk parasının dolaşımı ve istikrarını sağlamaya yönelik politikaları Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası ile birlikte oluşturmak ve uygulamak,
• Nakit yönetimini genel bütçeye dâhil ve özel bütçeli idarelerin, döner sermayeli kuruluşların ve fonların ihtiyaçları ve para politikasının genel hedefleri doğrultusunda yürütmek,
• Finansman politikaları çerçevesinde yerli ve yabancı özel sektörün yatırım ve sermaye faaliyetlerinin plan, hedef ve gayelerine uygun bir şekilde yürütülmesini teşvik ve tanzim edecek tedbirleri teklif etmek,
• Fonların makroekonomik dengeler içindeki yeri ve önemi ile etkilerini değerlendirmek ve bu konuda önerilerde bulunmak,
• Madeni para ve hatıra para basımını planlamak ve bu amaçla Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü ile ilişkileri yürütmek.

Hazine ve Maliye Bakanlığı bünyesindeki Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:

• Bakanlığın yurt dışı ve milletlerarası veya ikili ilişkilerini yürütmek,
• Bakanlığın görev ve faaliyet alanına giren konularda, Avrupa Birliği ile ilgili hususlarda koordinasyonu sağlamak,
• Avrupa Birliği ile ilişkilerin koordinasyonuna katılmak ve bu konuda Bakanlığın görev ve faaliyet alanına giren çalışmaları yapmak,
• Bakanlığın yurt dışında bulunan görevli birimlerinin faaliyetlerini düzenlemek ve yönetmek,
• 5/7/1969 tarihli ve 1173 sayılı Milletlerarası Münasebetlerin Yürütülmesi ve Koordinasyonu Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde; milletlerarası ekonomik iş birliğine taalluk eden her türlü dış kamu borçlanmalarının hazırlık, anlaşma, kefalet ve garanti işlemlerini yürütmek ve dış kamu borçlarına ilişkin görüşme ve yazışmaları yapmak,
• Sağlanan dış kamu borçlarının ve kültür yardımları dışındaki dış yardımların kullanılmasına, bu borç ve dış yardımlara ait mukavele ve anlaşmaların uygulanmasına ilişkin olarak ülke içinde ve dışında yapılacak her türlü temas, müzakere ve gerekli işlemleri bu konularla ilgili olarak yabancı devlet ve milletlerarası ekonomik ve mali kuruluşlar ve bunların temsilcilik ve temsilcileriyle mali ve ekonomik konularda temas ve müzakerelerde bulunmak,
• Avrupa Birliği ve Birliğin kurum ve kuruluşları ile borç ve hibe sağlanmasına ilişkin her türlü temas ve müzakereleri yürütmek ve bunlara ilişkin anlaşmaları imzalamak, Bakanlığın görev ve faaliyet alanına giren Avrupa Birliği ile ilgili konularda diğer bakanlık ve kuruluşlarla koordinasyonu sağlamak,
• Ülke dış politikasını destekleyecek şekilde dünya ekonomisi, ülke ekonomileri konularında analitik ve stratejik çalışmalar ile politika analizleri yapmak, bu görevlerin gerektirdiği üst düzey koordinasyonu sağlamak.

Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğü aşağıdaki hizmet birimlerinden oluşmaktadır:

• İkili Ekonomik İliş. ve Koord. İzl. Dairesi
• Çok Taraflı Kalkınma Bankaları Dairesi
• G-20 ve IMF Dairesi
• Ulusal Fon Dairesi
• Ulusal Yetkilendirme Görevlisi Destek Dairesi-I Dairesi
• Ulusal Yetkilendirme Görevlisi Destek Dairesi-II Dairesi
• Kamu Özel Sektör İşbirliği Dairesi
• Proje Finansmanı Dairesi
• Avrupa Birliği ve Uluslararası Kuruluşlar Dairesi
• Dünya Bankası Dairesi
• Uluslararası Sermaye Piyasaları Dairesi

Borçlanma Genel Müdürlüğü’nün görev ve yetkileri şunlardır:

• Devletin iç borçlanmasını yürütmek,
• Türkiye Cumhuriyeti adına uluslararası sermaye piyasalarından borç almak ve bunlara ilişkin akit işlemleri ile her türlü temas ve müzakereleri yürütmek,
• Devlet borcu kapsamında ortaya çıkan yükümlülüklerin yönetimi amacıyla finansal piyasalarda mevcut finansmanları kullanmak suretiyle her türlü işlemi yapmak,
• İlgili diğer bakanlık birimleriyle işbirliği içinde borçlanma ürün, ilke ve stratejilerinin belirlenmesine ve borçlanma programlan hazırlanmasına katkıda bulunmak,
• Genel Müdürlüğün görev alanına giren faaliyetlerle ilgili olarak, yatırımcı ve kredi derecelendirme kuruluşlarıyla her türlü ilişkiyi yürütmek.