Devlet Borçları Dersi 6. Ünite Özet

Borç Yönetimi

Borç yönetimi, düşük maliyet ve en az risk ile piyasalardan kamunun ihtiyacını karşılayacak fonların karşılanmasıdır. Devlet, etkin bir borç yönetimi sayesinde, borçlanmanın maliyetini azaltmaya ve borç politikası ile ekonominin şartlarına müdahale etmeye çalışmaktadır. Borçların miktarında ve bileşiminde (süre, faiz vb.) yapılan değişiklikler borç yönetimi dir. Borçların miktarı kavramı, devletin amaçlarına en etkin düzeyde ulaşabilmesi bakımından hangi büyüklüklerde borçlanması gerektiğini ve bununla ilgili ayarlama ve düzenlemeleri ifade etmektedir. Borçların bileşimi ise borçların vadesi, faiz oranları, borç kaynakları, piyasa olanakları ve garanti türleri gibi açılardan çeşitlilik yaratılmasını ifade eden bir kavramdır.

Hazinenin gerçekleştirdiği borç yönetimi özellikle borcun iki temel bileşeni olan borç miktarında ve borçların bileşiminde yani vade ve alacaklılar itibariyle dağılımında ayarlama yapma şeklinde gerçekleşmektedir. Hazine borç yönetimi politikasını uygularken ülkenin içinde bulunduğu konjonktüre, kamu kesimi finansman açığının yapısına ve borçlanma ihtiyacının hangi ölçülerde olduğuna göre amaçlarını belirlemektedir. Borç yönetiminin temel amacı devletin finansman ihtiyacının etkin bir biçimde karşılanmasıdır. Devlet, borç yönetimini gerçekleştirirken devlete en az maliyeti yükleyecek ve en az sıkıntıya sokacak borçlanma politikalarına yönelmeli ve ekonomik dengeyi sağlamaya çalışmalıdır. Borç yönetimi olağan ve olağanüstü borç yönetimi olmak üzere ikiye ayrılmaktadır.

Borcun bileşimi : Borcun alınmasından ödenmesine kadar geçen süre yani vadesi, borca karşılık uygulanan faiz oranı, borcun sahip olduğu ayrıcalık ve garantiler gibi taşıdığı özelliklerdir.

Borcun miktarı: Borcun büyüklüğüdür.

Olağan Borç Yönetimi ve Borçların Ödenmesi

Borç bileşimi içerisinde vadenin de faizin de ekonomi üzerinde yaratacağı etkiler önemlidir. Borçların vade ve faiz oranlarında yapılacak değişikliklerle borç bileşiminde değişiklik yapılmış olacaktır. Bu değişikliklerden örneğin enflasyonist dönemlerde uzun vadeli, durgunluk dönemlerinde ise kısa vadeli borçlanmalar tercih edilerek ekonomiyi düzeltici kararlar alınabilir. Hazine borç miktarı ve bileşimi üzerinde bu değişiklikleri yaparak olağan borç yönetimi politikasını izlemektedir.

Olağan borç yönetimi, borçların miktarını azaltmanın normal yöntemi olan borçların normal yollarla ödenmesini de kapsamaktadır. Olağan borç yönetimi çoğu zaman vadesi gelmiş borçların ödenmesini de ifade etmektedir.

Borç ödemesinde olağan yol devletin almış olduğu borçları zamanı gelince ödemesidir. Borcun ödenmesi ya da itfası alacaklı olanlara paranın iade edilmesidir. Borcun ödenmesi borç senetlerinin ya da kredinin nominal değeri üzerinden borç akdinde yer alan anapara ve faizi ile birlikte ödenmesidir. Ödeme borcun vadesi geldiği zaman yapılmaktadır. Borçların ödenmesi bağlı bulunulan kanun ya da sözleşmeden kaynaklanmaktadır.

Ödemeler zorunlu ve ihtiyari şekilde yapılabilmektedir. Zorunlu ödeme borç sözleşmesi gereği sözleşmede yer alan şartlar dâhilinde yapılan borç ödemesidir. Daha önce yapılan sözleşmelerde borcun hangi tarihte geri ödeneceği hüküm altına alınmakta ve ilgili tarihte ödeme yapılmaktadır. İhtiyari ödeme ise devletin mali durumunun iyi olduğu dönemlerde henüz vadesi gelmemiş borçların ödenmesidir.

Devlet borcu ödemeleri toplu olarak yapılabildiği gibi taksitler hâlinde de yapılabilmektedir. Türkiye’de uzun vadeli iç borçlar genellikle toplu olarak ödenmektedir. Kademeli (taksitli) ödeme, borcun devam ettiği sürece ve genellikle sözleşmede belirtilen bir vade sonundan başlamak üzere alacaklıya faizi ile birlikte anaparanın paylara bölünerek taksitler hâlinde ödenmesini ifade etmektedir. Genellikle miktarı küçük olan borçlar, bu şekilde ödenmektedir. Devlet borçlarının kademeli bir biçimde geri ödenmesi, borçlanmanın gerçekleştirildiği tarihten bir süre sonra anaparasının belirlenen oranlarda kısımlar hâlinde borç verenlere geri ödenmesidir. Borç verenler kademeli ödeme ilerledikçe her yıl borç verdikleri anaparanın bir kısmını ve geriye kalan anaparaları üzerinden hesaplanan faizlerini alırlar. Zorunlu ve ihtiyari ödemeler dışında devlet borçları ödemesinde kullanılan bir diğer yöntem Dr. Price otomatik amortisman yöntemi ile ödemedir. Devletin borçlarını ödeyebilmek için oluşturduğu fondan elde edilen faizlerle borçlarının otomatik olarak ödendiği ödeme yöntemine Dr. Price otomatik amortisman yöntemi denmektedir. Faiz dışı fazla, toplam bütçe gelirlerinden faiz dışı harcamaları çıkardığımızda elde ettiğimiz fazladır. Faiz dışı fazla, borçların sürdürülebilmesi açısından önemlidir. Son yıllarda IMF istikrar programında da bu tür bir yöntem sıklıkla kullanılmaktadır. Bu sistem bileşik faiz hesaplamalarına dayanılarak devletin borcunun ödenmesidir. Devlet her yıl bütçeden ayırdığı ödenek miktarını ödeme için kullanmayıp borsadan tahvil satın almaya tahsis edecektir. Bu şekilde sahip olacağı tahville faiz elde edecek, bu faizlerle yeni tahvil satın alacaktır. Bu işlemler sürekli devam edeceği için devletin elindeki ödeme olanakları artacaktır.

Olağanüstü Borç Yönetimi

Normal koşulların dışında uygulanan borç yönetimi işlemleri olağanüstü borç yönetimi olarak adlandırılmaktadır. Olağanüstü borç yönetimi, hükümetlerin ekonomik açıdan beklenmeyen durumlar ile karşılaşmaları sonucunda ortaya çıkan borç yönetimi işlemleridir. Devletin olağanüstü borç yönetim tekniği olarak başvurduğu işlemler konversiyon ve konsolidasyon olarak adlandırılmaktadır.

Konversiyon: Konversiyon, devletin borç yükünün hafifletilmesi için yüksek faizli borçların düşük faizli borçlarla değiştirilmesi (takas edilmesi) işlemidir. Konversiyon işleminde borcun anapara tutarı ve vadesi değişmemekte, yalnızca borçlunun ödeyeceği faiz miktarı değişmektedir. Bu işleme borç yükünün hafifletilmesi amacıyla başvurulmaktadır. Konversiyon işlemi ile borç yükünde azalma meydana gelirken, eski borç ortadan kalkıp yeni borç doğmaktadır. Ayrıca konversiyon, kişiler arası gelir dağılımı dengesizliğinin giderilmesine de yardımcı olmaktadır. Devletin konversiyon işlemine başvurabilmesi için ekonomide bazı koşulların oluşması gerekmektedir. Öncelikle piyasada eski borçlanmaya kıyasla daha düşük bir faiz oranı oluşmalıdır. Daha sonra devletin mali koşullarının düzgün olmasıdır. Üçüncü olarak konversiyon işleminin açık ve basit bir teknikle yapılması gerekir. Devletler borç yönetiminde konversiyona genellikle devletin mali disiplinden önemli ölçüde uzaklaştığı dönemlerde başvurmaktadır. Kamu borçlanmasına ilişkin anayasal ve yasal sınırların tespit edilmemiş olduğu ve özellikle borç denetiminin etkin yapılmadığı dönemlerde konversiyon uygulamalarının görülme sıklığı daha çok olmaktadır. Konversiyon işleminin başarılı olabilmesi için de bazı şartlar bulunmaktadır:

• Para ve sermaye piyasasının konversiyona elverişli olması,
• Sermaye arzının sermaye talebinden fazla olup cari faizin düşük bulunması,
• Halkın devlet tahvillerine karşı büyük bir ilgi göstermesi gerekir.

Konversiyonun devlete borç verenler yönünden etkisi genelde olumsuz olarak değerlendirilmektedir. Konversiyon işleminin yapılmasının devlet için yararı ise alacaklılara ödenen faizin azalmasıdır.

Konversiyon işlemi borç sözleşmesinin değiştirilme şekilleri yönünden dört farklı biçimde gerçekleştirilebilmektedir: Başa baştan yapılan konversiyon, başa başın altında konversiyon, kademeli konversiyon, fark ödemeyi gerektiren konversiyon. Başa baştan yapılan konversiyon, faiz oranlarının düşmeye başladığı dönemde yüksek faizli devlet iç borçlanma senetlerinin düşük faizli senetlerle değiştirilmesidir; başa başın altında konversiyonda piyasa faiz oranlarının düşmeye başladığı dönemde DİBS’lerin daha düşük faizli DİBS’lerle değiştirilmesinin yanında borcun nominal miktarında da artış sağlanmaktadır. Kademeli konversiyonda, borç senetlerinin faiz oranları piyasadaki faiz oranlarındaki düşüşe birdenbire değil kademeli olarak geçirilir. Fark ödemeyi gerektiren konversiyonda tahvil sahipleri hem faiz düşüşünden korunmakta hem de gelir düzeylerinde bir değişim olmaması için, piyasa faiz oranlarındaki düşmeye karşılık belirli bir ölçüde anapara fazlası ödemeye çağrılmaktadır.

Konversiyon işlemi zorunlu ve isteğe bağlı olmak üzere iki farklı şekilde yapılmaktadır. Zorunlu konversiyon, tahvil sahibinin isteğine bırakılmadan önceden çıkarılmış olan yüksek faizli tahvillerin düşük faizli tahvillerle değiştirilmesidir. Zorunlu konversiyon özü itibariyle hukuka aykırı bir tasarruftur. Çünkü borçlu devlet bile olsa kendisiyle alacaklı arasındaki ilişki sözleşmeden doğmaktadır. Devlet iç borçlanma senedi sahiplerinin, teklif olunan yeni senetlerle eski senetlerin değiştirilmesini kabul etmek ya da değiştirmeyi reddetmek arasında seçim yapabilmesine olanak sağlayan konversiyona ise ihtiyari konversiyon denmektedir. Bu işlemi kabul etmeyenlere ise anaparaları geri ödenmektedir.

Konsolidasyon (Tahkim): Kısa ve orta vadeli borçların veya vadeleri gelen borçların uzun vadeli veya süresiz bir borç hâline dönüştürülmesi işlemine konsolidasyon denilmektedir. Konsolidasyon işlemi sırasında bir borcun anapara veya faizinin vadesi geldiğinde ödenmeyeceği anlaşılırsa ya borçlu tek taraflı olarak ya da borç veren ile anlaşarak vadeyi uzatmaktadır. Bu durum faizlerin yükselmesine neden olmaktadır. Konsolidasyona başvurmakla borç miktarında herhangi bir değişiklik olmamakta veya yeni bir borç doğmamaktadır. Sadece borcun ödeme şartlarında değişiklik yapılarak borçların vadesi uzatılmakta, buna karşılık da daha fazla faiz ödenmektedir.

Devletin konsolidasyona başvurmasının asıl nedeni kısa vadeli borçların belli bir süre de olsa ödeme yükümlülüğünden kurtulmaktır. Hazineler vadesi gelen borçlarını geri ödemelerine yetecek kadar paralarının olmadığı durumlarda konsolidasyon işlemine başvurmaktadır. Konsolidasyona başvurulmasının bir diğer nedeni ise ekonomi politikası gereği özellikle enflasyonist dönemlerde ekonomiye ek alım gücü enjekte edilmesinden kaçınılmak istenmesidir.

Konsolidasyon işlemi zorunlu ve isteğe bağlı olmak üzere iki farklı şekilde uygulanmaktadır. İsteğe bağlı konsolidasyonda alacaklılar kısa vadeli tahvillerini uzun vadeli tahvillerle değiştirmede tamamen serbesttirler. Yani devlet, alacaklıları konsolidasyon işlemini kabule zorlamamaktadır. Zorunlu konsolidasyon ise devletin konsolidasyon işlemine tek taraflı olarak karar verdiği ve alacaklıların rızasını aramadığı konsolidasyon işlemidir. Bu yöntemde devlet alacaklılara tercih hakkı tanımayarak süresi gelen senetlerin sürelerinin belirli bir süre için uzatılmış olduğunu ilan eder.

İster isteğe bağlı isterse de zorunlu olsun konsolidasyonun ekonomi üzerinde üç tane önemli etki yarattığı söylenebilir. Bu etkilerden en önemlisi, devlet borçları için ödenen faizin artmasıdır. Konsolidasyon işleminin ekonomi üzerindeki ikinci etkisi de devletin borçlarını uzun vadeli bir ödeme planına bağlama olanağı kazanması şeklinde ortaya çıkmaktadır.

Konsolidasyon işleminin üçüncü etkisi ise piyasaya aniden çıkacak para akımının önlenerek enflasyonun kontrol altına alınması şeklinde ortaya çıkmaktadır. Konsolidasyonun belki de en önemli sonucu, bunun ekonomide deflasyonist bir etki yapmasıdır. Piyasada talep eksikliği hissediliyorsa konsolidasyon yoluyla fertlerin eline yeni satın alma gücü ve olanaklarının geçmesinin önlenmesi, deflasyon eğilimlerini daha da şiddetlendirir.

Borcun Reddi ve Moratoryum

Borcun reddi devletin tek taraflı bir kararla borcunun tamamını veya bir kısmını ortadan kaldırdığını ilan etmesidir. İç borcunu ödeme kabiliyetini kaybetmiş bir devletin tek taraflı egemenlik gücünü kullanarak borcunu ödememesi söz konusu olabilmektedir. Bu duruma borcun reddi denmektedir. Borcun reddi ile borç tamamen ortadan kalkmaktadır. Devletin genellikle kanun ile yaptığı böyle bir tasarrufa karşı itiraz yolları da çoğunlukla kapalı olmaktadır.

Moratoryum, bir ülkenin dış borç servisini yerine getirmeyeceğini açıklamasıdır. Moratoryumda borcun sona erdirilmesi söz konusu değildir. Borçların yeni şart ve koşullarının belirlenerek bir düzenlemeye tabi tutulması söz konusudur. İç borçların devlet tarafından egemenlik gücüne dayanılarak reddi söz konusu olabilirken dış borçlarda benzer durum söz konusu değildir. Dış borç servisini ödeyememe durumuna düşen ülkeler moratoryum ilan ederek geri ödemeleri dondurmakta, borçları yeniden organize edip vadeleri daha uzun döneme yayma yolunu seçmektedir. Borcun reddi, moratoryum ilanından ayrı ve farklı bir şeydir. Borcun reddinde, iki taraflı bir ilişki, tek tarafın yani borçlunun iradesiyle ve attığı adımla ortadan kaldırılmaktadır. Borcun reddi ile borç tamamen ortadan kalkmaktadır. Moratoryumda ise iki taraflı bir ilişki her iki tarafın da anlaşması ve uzlaşması ile değişik bir biçime bürünmekte fakat borç ortadan kalkmamaktadır. Her ikisindeki benzerlik ise borçlu tarafın borcunu ödeyemeyecek duruma düşmesi durumudur.

Borçları sona erdiren bir başka uygulama ise borcun silinmesidir. Borçlar kısmen veya tamamen silinebilmektedir. Borcun silinmesi ile borcun reddi birbirinden farklı olaylardır. Borcun reddi, borcun borçlu tarafından tek taraflı olarak silinmesi işlemi iken borcun silinmesi işlemi alacaklı tarafından borçları sona erdiren bir işlemdir. Borcun reddi iç borçlarla ilgili iken borcun silinmesi daha çok dış borçlarla ilgilidir. Özellikle IMF, Dünya Bankası ve BM gibi çok uluslu kurumlar, zor durumda kalan ülke borçlarının silinmesine aracılık etmektedir.