Mahalli İdareler Maliyesi Dersi 1. Ünite Özet

Giriş

Merkezi devletin yanında; yerel yönetimlerden oluşan daha küçük örgütlenmeler bulunmaktadır. Son yıllarda yerel yönetimlerin rolü artmaktadır. Bu gelişmeleri tam anlamıyla değerlendirebilmek için yerel yönetimlerin varlık nedenlerini iyi anlamak gerekmektedir.

Mahalli İdarelerin Varlığı İçin Tarihî Nedenler

İç ve dış güvenlik ihtiyacı devletin var olma gerekçesinin temelidir. Tarihsel süreçte toplu yaşamadan kaynaklanan örgüt kurma ihtiyacı yasal nitelik kazanmıştır. Antik Çağ’da “site”, Roma İmparatorluğu’nda “municipe”, Antik Yunan’da “polis” ilk yerel yönetim birimleridir.

Mahalli İdarelerin Varlığı İçin Siyasi Nedenler

Yerel demokrasi ve katılım uluslararası düzeyde teşvik edilmektedir. Avrupa Kentsel Şartı’nda yerel kalkınma ve demokrasi ilkeleri ortaya konulmuştur:

• Yerel politik yaşama halkın katılımını temin için halk temsilcilerini, özgür ve demokratik olarak seçebilme hakkı
• Yerel politik yaşamda etkin bir katılım için halkın yerel, politik ve idari yapılarda belirleyici olması gereği
• Toplum geleceğini etkileyecek her tür önemli projede halka danışma gereği
• Kent yönetimi ve planlamasının kent karakteri ve özel niteliklerine ilişkin yeterli bilgiye dayandırılması
• Yerel politik kararlarını uzmanlardan oluşacak ekiplerce gerçekleştirilecek kentsel ve bölgesel planlara dayandırılması
• Karar verme sürecinin sonucunda ortaya çıkan politik tercihlerin anlaşılabilirliği ve hayatiyeti
• Gençlerin toplum yaşamına katılımının yerel yönetimlerce sağlanmasıdır.

Mahalli İdarelerin Varlığı İçin Hukuki Nedenler

Devletlerin yapılandırılmasında birbirini destekleyen iki eğilim vardır: merkeziyetçilik ve yerinden yönetim.

Merkeziyetçilik (Merkezden Yönetim)

Merkeziyetçilik siyasi, hukuki ve yönetsel açıdan ülkenin tek bir el olan merkezden yönetilmesidir. Yasama ve yargı yetkilerin merkezî idarede bulunmasına “siyasal merkeziyet” ve yürütme erkine ilişkin yetki ve fonksiyonların merkeze bağlı olmasına ise “idari (yönetsel) merkeziyet” denilmektedir. Merkezi yönetimin yetkilerini kurduğu bölgesel örgütlere aktarmasına “yetki genişliği” denilir.

Ademimerkeziyetçilik (Yerinden Yönetim)

Yetkileri açısından yerel yönetimler, “Siyasi Yerinden Yönetim” ve “İdari Yerinden Yönetim” olarak ikiye ayrılmaktadır. Uygulama açısından yerel yönetim birimleri de ikiye ayrılmaktadır. Birincisi “Hizmet Yerinden Yönetimi”, ikincisi ise “Mahalli Yerinden Yönetim”dir.

Siyasi Yerinden Yönetim

Yasama, yargı ve yürütme yetkilerinin dağılımına ve yetki derecelerine göre devlet sistemleri bulunmaktadır. Konfederasyon, bağımsız kuruluşlar ve kurumlar tarafından, egemenliklerini muhafaza etmek koşuluyla, belirli ortak ve sınırlı konularda kendi çıkarlarını sağlamak amacıyla ve bir anlaşma ile bir araya getirilen topluluklardır.

Federasyon belirli bir coğrafi yapıda, tek bir anayasa altında birleşmiş devletlerin topluluğudur. Federasyona üye, federe devletlerin kendi anayasası, yürütme ve yargı organları vardır.

İdari Yerinden Yönetim

Bu yönetim şeklinde yasama ve yargı yetkileri merkezî yönetimdedir. Merkezî yönetimin dışında, bazı yerel hizmetlerin bir kısmının yerine getirilebilmesi için idari yetkilerle donatılan, böylece karar organlarının seçimle işbaşına geldiği yönetimler bulunmaktadır.

İdari yerinden yönetimler iki türlüdür. Birincisi, “hizmet yerinden yönetimi”dir. Hizmet yerinden yönetim kuruluşları, belirli bir hizmeti yerine getirmek için kurulmaktadır. Ticari ve sınai alanda faaliyet gösteren kuruluşlar olabileceği gibi eğitim, kültür, teknik, sosyal yardım ve yayın alanında da hizmet verebilmektedirler. İdari yerinden yönetimin ikinci türü, “mahalli yerinden yönetim”dir. Bu idari yerinden yönetim türünde, ülkenin belli bir bölgesinde oturan bireylerin, sadece o yerleşim yerinde ortaya çıkan ortak ihtiyaçlarını karşılayabilmek için o bölgeye tanınan idari bir özerklik bulunmaktadır.

Mahalli İdarelerin Varlığı İçin Ekonomik Nedenler

Devletlerin ekonomilerde yer alması ve müdahalesi için, Musgrave’in üç temel gerekçesi belirtilmektedir. Bunlar bilindiği üzere, kaynak tahsisinde etkinliği sağlama, gelir dağılımında adaleti sağlama ve ekonomik istikrarı sağlamadır.

Mahalli İdarelerin Kaynak Tahsisinde Etkinliği Sağlamadaki Rolü

Piyasa başarısızlığına dayalı olarak devletlere yüklenen kaynak tahsisinde etkinliği sağlama işlevi; eksik rekabetle mücadele, kamusal mallar, dışsallıklar, eksik bilgi gibi konuları kapsamaktadır.

Dışsallıklar

Yerel hizmet sınırları içerisinde kalan dışsallıklarla mücadelede yerel yönetimlerin, merkezî yönetime göre daha başarılı olma şansları bulunmaktadır. Çünkü dışsallıklarla ilgili, merkezî yönetime göre, yerel halkın düşünceleri ve dışsallıkların etkileri konusunda daha fazla bilgiye sahiptirler.

Erdemli ve Erdemsiz Mallar

Erdemli olarak adlandırılan, mal veya hizmetlerin tüketiminin teşvik edilmesi yerel otoritelerce daha etkin bir biçimde yapılabilmektedir. Kaynak tahsisinde etkinliği sağlamak üzere, devletlere verilen görevlerin başında kamusal malların varlığı gelmektedir. Kamu maliyesi derslerinde de açıklandığı üzere, tam kamusal malların iki temel özelliği bulunmaktadır. Bunlardan birincisi ortak tüketim (veya tüketimde rekabetin olmaması) özelliğidir. İkinci özellik ise tam kamusal malların tüketiminden bireylerin dışlanamamasıdır.

Yerel Kamusal Mallar

Belirli bir coğrafik alana faydası yayılan, faydalanan bireylerin tüketimlerinde rekabetin olmadığı ve dışlamanın mümkün olmadığı mal/hizmettir. Yerel kamusal mallarda iki soru akla gelmektedir. Birincisi, bu tür hizmetlerin merkezî otorite tarafından mı, yoksa yerel otoriteler tarafından mı verilmesi daha etkindir? İkinci soru ise eğer yerel otoritelerin bu tür hizmetleri vermesi gerekiyorsa, yerel otoritenin en optimal büyüklüğü ne olmalıdır?

Yerel kamusal malların yerel otoritelerce üretilmesinde merkezî otoriteye karşı bazı avantajlar ve dezavantajlar taşımaktadır. Yerel yönetimlerin öncelikle en yaygın avantajları, farklı bölgelerdeki halkın zevk ve tercihlerine göre, hizmetlerini farklılaştırılabilmesidir.

Yerel otoritelerin, yerel kamusal malları sunmadaki bir başka avantajı, yerel politikacıların, yerel halkın istek ve taleplerini daha iyi belirleyebilmeleridir.

Üçüncü avantaj olarak, yerel otoritelerin, yerel kamu çalışanlarını daha demokratik kontrol altında tutabilmesi gösterilebilir.

Dördüncü avantaj, seçmenlerin verilen yerel kamusal hizmetlerin maliyet ve faydaları konusunda daha bilgili, daha hassas ve farkındalıklarının daha yüksek olması gösterilebilir.

Dezavantajlar ise, yerel otoritelerin topladığı vergi yükünün tamamı yerel halkta üzerinde kalmıyor, başka bölgelerdeki halkın üzerine yansıyorsa ortaya çıkmaktadır. Bu olay, maliye literatüründe bir kavram karmaşası olsa da “vergi ihracı” (tax exporting) olarak adlandırılmaktadır. Vergi ihracı, yerel vergilerin bir kısım yükünün, başka bölgelerdeki halk üzerine yansıtılmasıdır. Böyle bir durumun ortaya çıkması hâlinde, halkın yerel kamusal mal talebinde de artış olacaktır.

İkinci dezavantaj, merkezî otoriteden gelen mali yardımlar, yerel otoritelerin vergi performanslarına bağlı ise ortaya çıkmaktadır.

Üçüncü bir dezavantaj ise vergi rekabeti dolayısıyla ortaya çıkabilmektedir. Vergi rekabeti; rekabet gücünü artırmak isteyen otoritelerin vergilendirme yetkisine sahip olduğu alanlarda (yerel yönetim, eyalet ve devlet) diğer otoritelere göre mükelleflerin vergi yüklerini azaltarak mobilitesi yüksek olan üretim faktörlerini (işgücü ve sermaye gibi) kendi bölgeleri için cazip hâle getirme çabasıdır.

Dördüncü dezavantaj, yerel otoritelerin borçlanmasında herhangi bir kısıtlama yoksa borcun alındığı zaman yerel kamu hizmetlerinde artış ödendiği zamanda da bir düşüş söz konusu olabilecektir.

Beşinci olarak yerel halkın, yerel vergilerin farkında olmamaları hâlinde yine yerel kamusal mal taleplerini artırmaları ve böylece etkinlikten uzaklaşmak söz konusu olabilir.

Altıncı dezavantaj olarak ise yerel otoritelerin, özelikle yeni kurulmuş olanların, yerel kamusal mallarla ilgili proje değerlendirme ve hizmet sunumlarının kontrolünde yeteri kadar bilgiye ve deneyimli elemana sahibi olmaları dolayısıyla etkinsizlik ortaya çıkabilmesi gösterilmektedir.

Yedinci dezavantaj ise yerel otoritenin hizmet sunduğu bölgenin çok küçük olması hâlinde ortaya çıkabilmektedir.

Sekizinci dezavantaj ise yerel otoritelerin sadece kendi bölgelerini düşünmeleri nedeniyle ürettikleri yerel kamusal malların bölge dışındaki vatandaşlara yaydığı dışsallıkları tamamen göz ardı etmeleri nedeniyle ortaya çıkan sorun söylenebilir.

Ayakla Oylama

Yerel otoritelerin seçecekleri hizmet/vergi bileşimleri ve seçmenlerin talepleriyle ilgili Tiebout Modeli veya daha yaygın olarak bilinen ismiyle “ayakla oylama” yer almaktadır. Yerel kamusal mallar yerel olarak sunuluyorsa, ayrıca yerel kamusal mallara olan halkın talebi bölgeden bölgeye değişiyorsa, bunun anlamı her yerel otoritede farklı hizmet ve vergi bileşimi oluşmasıdır. Tiebout’a göre farklı hizmet/vergi bileşimi sunan yerel otoritelerin varlığında, seçmenler tercihlerini, kendilerine en uygun (faydalarını en çoklaştıran) bölgelere göç ederek göstermektedirler.

Mahalli İdarelerin Gelir Dağılımı Adaleti Sağlamadaki Rolü

Gelir dağılımının daha adil hâlâ getirilmesinde ülke genelinde tek bir politikanın izlenmesi gerekliliği ve gelir dağılımıyla ilgili merkezî otoritenin görevlendirilmesi genel görüştür.

Mahalli İdarelerin Ekonomik İstikrarı Sağlamadaki Rolü

Ekonomik istikrarı sağlamanın unsurları; fiyat istikrarını sağlama, ekonomik büyüme ve kalkınmayı sağlama, tam istihdamı sağlama, ödemeler dengesini sağlamdır. Yerel otoriteler, ekonomik istikrarı sağlamak için kullanacağı araçlar olan; vergi/harcama politikaları ve faiz politikasını izlemede güçlüklerle karşılaşmaktadırlar. Vergi ve Harcama politikaları, işgücünün, ticaretin, sermayenin diğer bölgelere göç etmesine neden olabilecektir. Faiz politikalarını uygulamak ise sermaye dolaşımında ülke içinde bir engel yoksa, nerdeyse imkansızdır. Dolayısıyla ekonomik istikrarı sağlamada merkezî otoritenin daha fazla etkin olacağı düşünülmektedir.