Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar Dersi 7. Ünite Özet

Yönetişim Kavramı

Yönetişim, iktidarın gücünün sınırlarına ve sivil toplum örgütlerinin rolüne ilişkin gelişen yeni bir anlayışın belirlediği talepleri yansıtmaktadır. Kamu kaynaklarının verimli kullanımı, hizmetlerde etkinlik, hizmetlerin sunum yöntemlerinde değişme, özelleştirme, ekonomik ve idari reformlar, küresel, kentsel ve bölgesel gelişme ve rekabet gibi konuların önem kazanması yönetişime giden süreçteki talepleri kuvvetlendirmiştir.

Avrupa Komisyonun kendi yönetim anlayışını ortaya koyan “European Governance: A White Paper” adlı “Avrupa Yönetişimi” olarak nitelendirilebilecek olan belgede, iyi yönetişimin açıklık, katılım, hesap verebilirlik, etkinlik ve tutarlılık olarak 5 temel ilkesi olduğundan söz edilmektedir.

Yönetişim kavramının, üzerinde herkesin uzlaştığı tek bir tanımı bulunmamaktadır. 1980’lerin ilk yarısından itibaren yönetişim kavramı, minimal devlet, kurumsal yönetişim, yeni kamu işletmeciliği, iyi yönetişim, sosyosibernetik sistem, kendi kendine organize ağlar gibi farklı ifadelerde kullanılmıştır.

Yönetişim anlayışı hakkında; merkeziyetçilik yerine, yerelliği, katı bürokrasi yerine katılımı, kapalılık yerine açıklığı, hiyerarşi yerine hesap verebilirliği ve sorumluluğu getirerek, 20. yüzyılın yönetim anlayışını kapsamlı bir değişime uğrattığı adeta “yönetsel bir devrim yarattığı” ifade edilmektedir. Sermaye şirketlerinde, hisse oranları farklı da olsa ortakların, yönetsel kararları hep beraber almaları yönetişim uygulamalarının ilk örneklerini teşkil etmektedir.

Dünya Bankası, yönetişimi iyi yönetişim olarak ele almakta ve şöyle tanımlamaktadır: “iyi yönetişim (good governance), açık ve öngörülebilir bir karar alma sürecinin; profesyonel bir bürokratik yönetimin; eylem ve işlemlerinden sorumlu bir hükûmetin ve kamusal sürece aktif bir şekilde katılımda bulunan sivil toplum ve hukukun üstünlüğünün geçerli olduğu bir düzeni ifade eder”. Yönetişim, yönetilen temsilcilerinin karar sürecinde yer almaları sağlanarak yönetime katılma uygulamasını gerçekleştirdiğinden, demokratikleşmenin temel kavramlarından biri olan katılmalı yönetimi uygulamaya sokmaktadır. Yönetişime farklı açılardan yaklaşıldığında çeşitli tanımlar yapılmaktadır. Bunlardan bazıları şöyledir: Yönetişim, “bir sosyo-politik sistemdeki ilgili bütün aktörlerin ortak çabalarıyla elde edilen sonuçların oluşturduğu yapı ya da düzen”; “değişik aktörlerin etkileşiminin ortaya çıkardığı bir süreç”; “kamu kuruluşları ile özel sektör arasındaki sınırlarda gelişen yönetim tarzları”; “daha iyi yönetebilmek amacıyla yönetimin yeniden yapılandırılması”; “birbirine bağlı olan pozisyonların ve çatışan, karşıt çıkarları olan aktörlerin oluşturduğu, farklı ağsal yapıları koordine eden bir süreç”. Yönetişim çok aktörlü yönetim yaklaşımı olarak görülmekte, aktörleri ise devlet, özel sektör ve sivil toplum olarak belirtilmektedir. Ayrıca, yönetişim yönetimin bir alternatifi değil, yönetim anlayış ve tekniklerinden biridir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’yla kurulan Kent Konseyleri Yönetmeliği’nde yönetişim, “saydamlık, hesap verebilirlik, katılım, çalışma uyumu, yerindelik ve etkinlik gibi kriterlere dayanan, çok aktörlü ve toplumsal ortaklıklara dayalı yönetim anlayışı” olarak tanımlamıştır.

Günümüzde yönetişim kavramı; kamu yönetimi, özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarını içine alan kompleks bir sistemi ve aralarındaki ilişkiler ağını ve karşılıklı etkileşimlerini ifade etmektedir. Yönetişimin üç aktörü olan devlet, özel sektör ve sivil toplum örgütleri aynı zamanda yönetişimin kapsamını da oluşturmaktadır. Aktörler sektörler olarak da ifade edilebilir: Kamu sektörü, özel sektör, üçüncü sektör. Yönetişim anlayışında sistemdeki aktörlerden biri diğerine üstün değildir. Yönetişimin temel aktörlerinden biri olan devlet, siyasi örgütlenmeler ile kamu sektörü kuruluşlarını içermektedir. Yönetişimin bir başka aktörü olan özel sektör ise her alandaki özel işletmeleri kapsamaktadır. Yönetişimin kapsamında yer alan diğer aktörü ise kâr amacı gütmeyen üçüncü sektör kuruluşlarıdır. İşveren dernekleri, işçi konfederasyonları, meslek odaları, dernekler, vakıflar bu kapsama girmektedir. Yönetişim sürecinde sivil toplum örgütleri belirleyici bir konuma gelmektedir.

Yönetişimin kapsamında egemen bir otorite yoktur. Yönetişimi oluşturan aktör ve ilişki ağları devletten özerk hatta bazen bağımsız yapılandırılır. Yönetişimde aktörler arasında eşitlik ve güvene dayalı ilişkiler ağı vardır. Aktörler ve ilişki ağları kendi kendilerini yönetmektedirler. Yönetişimin sınırı yönetimin yönlendiriciliğinin kapsamındadır. Bu kapsam genişledikçe sınıra olan mesafe de artmakta ve yönetişimin alanı genişlemektedir.

Yönetişimin idari, siyasi ve iktisadi içerikleriyle birlikte ele alınarak genel bir sınıflandırılması yapılabilmektedir. Yönetim bilimleri ile ilgili literatürde ise küresel yönetişim, kamu yönetişimi, yerel ve bölgesel yönetişim, iyi yönetişim sınıflandırmasının yaygın olarak kullanıldığını görülmektedir. İşletme yöneticiliği alanında da kurumsal yönetişim isimlendirmesi de bulunmaktadır. Kurumsal yönetişim ifadesinde geçen “yönetişim” kavramı, bir tarafın diğer tarafı yönettiği bir ilişkiden, karşılıklı etkileşimlerin öne çıktığı bir ilişkiler bütününe doğru dönüşümü ifade etmektedir.

Küresel yönetişim, uluslararası alanda ulus devletlerden oluşan bir ilişkiler sisteminde yönetme sistemine alternatif bir anlayış, yeni yönetme stratejisi olmuştur. Dünya Bankası, Birleşmiş Milletler, Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD), Uluslararası Para Fonu (IMF), Avrupa Birliği gibi uluslararası örgütler faaliyetlerinde ülkelere yönetişim telkininde bulunmaktadır.

Kamu yönetişimi, ulusal, bölgesel ve yerel düzeyde siyasal, sosyal içerikli baskı ve çıkar gruplarından, sosyal kuruluşlardan özel örgütlerden oluşan ağların yönetimini ifade etmektedir. Yerel ve bölgesel yönetimler düzeyinde uygulandığında da yerel yönetişim, bölgesel yönetişim isimlendirmesi yapılmaktadır.

İyi yönetişim, siyasal, sosyal ve ekonomik ilişkileri şeffaflık, hesap verebilirlik, katılımcılık, cevap verebilirlik, hukukun üstünlüğü, etkinlik, eşitlik ve stratejik vizyon ilkeleri ile yönlendiren süreçler ve yapılar olarak tarif edilebilmektedir.

Yönetişimin Temel İlkeleri

Literatürde yönetişimin başlıca ilkeleri şeffaflık, hesap verebilirlik, katılımcılık, cevap verebilirlik, hukukun üstünlüğü, açıklık, etkinlik, eşitlik, stratejik vizyon sahibi olmak şeklinde sıralanmaktadır (s: 190, Resim 7.1).

Yönetişim uygulamalarının başarılı olabilmesi, birbirini tamamlayan bu ilkelerin birlikte ve mümkün olduğunca tümünün yüksek başarıyla uygulanabilmelerine bağlıdır. Diğer yandan, yönetişimin başarısı ülkelerin siyasi ve toplumsal yapısına, kültürüne, etnik yapısına, bilgi birikimine, teknolojik gelişimine ve ekonomik durumuna bağlı olarak ülkeden ülkeye farklılaşmaktadır.

Şeffaflık : Şeffaflık ilkesi, yönetişimin aktörlerinin kararları ve uygulamalarına bireylerin kolayca erişebilirliği anlamında kullanılmaktadır. E-devlet, vatandaşın bilgiye olan erişimini önemli ölçüde hızlandırıp kolaylaştırmakta, ayrıca kurumlar arasındaki iletişimi artırarak gereksiz tekrarları, zaman kayıplarını, aşırı bürokratik işlemleri azaltmaktadır.

Yönetişim uygulamalarında katılımcılığın temel anahtarı sosyal medyadır. Yönetişimde aktörler olarak devlet, özel sektör, sivil toplum kuruluşları ve vatandaşın yönetimde birlikte rol alacaklarsa fiilen bir araya gelmeleri, ancak edevlet altyapısıyla sosyal medya ile mümkün olabilecektir. Bu nedenle e-devlet altyapısının güçlendirilmesi ve kullanımının özendirilmesi önemsenmelidir.

Hesap Verebilirlik : Hesap verebilirlik, bir kurumdaki görevlilerin, yetki ve sorumluluklarının kullanılması na ilişkin olarak ilgili kişilere karşı cevap verebilir olma, bunlara yönelik eleştiri ve talepleri dikkate alarak bu yönde hareket etme ve bir başarısızlık, yetersizlik ya da hilekârlık durumunda sorumluluğu üzerine alma gerekliliğidir. Başlıca üç tür hesap verebilirlik mekanizması mevcuttur: Siyasi, idari ve hukuki hesap verebilirlik. Bilgi iletişim teknolojilerinde yaşanan ilerleme, performans yönetimine geçiş, vatandaşların kamusal bilgi ve belgelere erişiminin kolaylaşması yönünde atılan adımlar hesap verebilirliği de artırmaktadır.

Katılımcılık : Yönetişim yaklaşımında vatandaş sadece “yönetilen” değil, aynı zamanda bir “paydaş” olarak görülmektedir. Katılımcılığın sağlanabilmesi için, karar verme sürecine vatandaşı da dâhil eden açık ve şeffaf bir devletin varlığı, devletle vatandaş arasında karşılıklı olarak tutarlı ve sürekli bir bilgi akımı, vatandaşları katılım mekanizması konusunda bilgilendirecek etkin yolların varlığı gerekmektedir.

Mahallî idareler reformu, yerel gündem 21 çalışmaları, kent konseyi uygulaması, stratejik planlama, mahallenin temsili, ihtisas komisyonları, gündem ve hemşehri hukuku Türkiye’de katılımcılık konusundaki önemli düzenlemelerdendir.

Cevap Verebilirlik : Cevap verebilirlik ilkesi; vatandaşların hükûmette ya da kamu yönetiminde yer alanlar tarafından dinlenerek cevaplandırılacaklarını bilmeleri anlamına gelir. Yönetimin toplumsal değişime hızla yanıt verecek kapasite ve esnekliğe sahip olması, genel kamu yararını tanımlarken sivil toplumun beklentilerini de dikkate alması, yönetimin rolünü eleştirel bir sorguya tabi tutmaya istekli olması bu noktada cevap verebilirliği anlatmaktadır. Modern bilgi ve iletişim teknolojileri farklı gruplara seslerini duyurma fırsatı verirken vatandaşların, ihtiyaçların daha az maliyetle ve daha iyi karşılanmasına yönelik şeffaf ve hesap verebilen kamu hizmeti talepleri de hızla büyümektedir.

Hukukun Üstünlüğü : Yönetişimin temel ilkelerinden olan hukukun üstünlüğü, kurumların adil olarak oluşturulan yasal çerçeveler içinde hareket etmeleri ve kişilerin kendi davranışlarına kanunun tatbik edilebileceğini kabul etmeleri anlamına gelmektedir. Hukukun üstünlüğü, kamu işlerinde ve usullerde vatandaşlara karşı eşit ve adil muameleyi ve hükûmetlerin kamusal güçlerini kullanırken oluşturulmuş kanunlar çerçevesinde faaliyet göstermelerini içermektedir.

Etkinlik : Etkinlik, sonuca ulaşmada gösterilen başarı olarak ifade edilmekte olup; uzun dönem vizyonu koruma, kaynakların etkin kullanımı, bunun için teknik donanım, insanların birtakım kaygılarına karşı duyarlı olma, bu kaygıların ifade edilebildiği ve çözüm arandığı bir ortam yaratma gibi kriterlerle ölçülmektedir.

Etkin bir yönetişim, küreselleşmenin ve sürdürülebilir kalkınmanın gerektirdiği değişime ayak uydurmaya yönelik, devlet, özel sektör, sivil toplum kuruluşları ve vatandaşın yönetimde birlikte rol almalarını öngören geniş bir perspektifi temsil etmektedir.

Eşitlik: Eşitlik ve adalet açısından yönetişim anlayışı, işlemlerde taraf tutmamayı zorunlu kılan açık yasal bir çerçeveyi, etkin, etkili, bağımsız ve tarafsız yargı denetimini gerektirmektedir.

Yönetişimde eşitliğin bir başka anlamı, tüm aktörlerin (tüm sektörlerin) sorumlulukları eşit bir biçimde üstlenmesidir. Eşitlik yönetişimin, herkese eşit olanaklar sunan, aynı zamanda aynı derecede hak ve sorumluluklar yükleyen bir ilkesidir.

Stratejik Vizyona Sahip Olma : Yönetişim anlayışında, günübirlik politikalara dayalı kamu hizmeti sunumu değil, daha köklü ve uzun vadeli ve diğer sektörlerin ve uluslararası beklentilerin de değerlendirildiği politikalar üretilerek, gerçek ihtiyaçları gidermeye odaklı kamu hizmetleri anlayışına yani stratejik vizyona sahip olunmalıdır.

Yönetişimin sürdürülebilir politikalarla belirlenmiş kamu hizmetlerini sunmak olan açık ve belirli bir misyonu yanında çevreye duyarlı, vatandaş talep ve beklentilerini dikkate alarak değişen ve gelişen bir çizgide kamu hizmetlerinin verimli bir noktaya en makul sürede ulaştırılmasını hedefleyen stratejik bir vizyonunun olması da zorunludur.

Yönetişim Bağlamında Türkiye’de Yapılan Düzenlemeler

Demokratikleşmeye paralel olarak Türk kamu yönetiminde şeffaflığı ve hesap verebilirliği sağlamak amacıyla son yıllarda birçok yasal düzenlemeler gerçekleştirilmiştir. 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu ile 5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması Hakkında Kanun bunlar arasında sayılabilir. Ayrıca şeffaflık, hesap verebilirlik, cevap verebilirlik ilkeleriyle olduğu kadar, yönetişimin diğer ilkeleri olan etkinlik, katılımcılık, eşitlik ve stratejik vizyon sahibi olma ilkeleriyle de ilgili başka düzenlemeler de yapılmıştır. Bunların bir kısmı:

Şeffaflık ve hesap verebilirlik ile ilgili düzenlemeler : Bilgi edinme hakkı, dilekçe ve şikâyet hakkı, mali saydamlık, kamu denetçiliği kurumu, kamu görevlileri etik kurulu.

Sivil toplum ve insan haklarına ilişkin düzenlemeler : Sivil toplumun katılımını ve iş birliğini sağlamaya yönelik düzenlemeler, insan haklarıyla ilgili düzenlemeler.

Özerklik ve idari bağımsızlık düzenlemeleri : Yerinden yönetimi güçlendirmeye yönelik düzenlemeler, kalkınma ajanslarının kurulmasına dair düzenlemeler, bağımsız idari otoritelerle ilgili düzenlemeler şeklinde aktarılabilir.

Ayrıca yerel yönetimlerin yetkileri genişletilirken diğer yandan da merkezî idarede ademimerkeziyet (desantralizasyon) merkezden uzaklaşma, merkezî idarenin taşra ünitelerine daha çok yetki ve inisiyatif bırakması) uygulamasıyla birlikte hizmette halka yakınlık tesis edilmeye ve merkezî idarenin kamu hizmetleri yükü azaltılmaya çalışıldığı ifade edilebilir. Türkiye’de 26 Düzey-2 Bölgesinde olmak üzere 26 adet kalkınma ajansı kurulmuştur. Her bir ajans kendi bölgesinden sorumludur. Fiilen hizmet gören örgütler değil, destekleyen ve planlayan örgütlerdir. Bölgedeki, merkezî idare, yerel idareler, STK’leri, özel sektörü ve üniversiteleri bir araya getiren bir örgütleneme biçimine sahiptir.

Türkiye’de bağımsız idari otoritelerin bazıları şunlardır: Rekabet Kurumu, Radyo ve Televizyon Üst Kurumu (RTÜK), Sermaye Piyasası Kurulu (SPK), Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK), Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK), Telekomünikasyon Kurumu, Kamu İhale Kurumu (KİK), Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu.