Kamu Ekonomisi 2 Dersi 3. Ünite Özet

Bürokrasi: Tanımı ve Gelişimi

Sosyal bilimlerde “bürokrasi” kavramı farklı şekillerde tanımlanabilmektedir. İlk olarak bürokrasi, halk dilinde herhangi bir organizasyonda formalitelerin ve kırtasiyeciliğin yaygın olduğuna işaret eder. Bu anlamıyla bürokrasi, gerçekte çok hoş karşılanmayan bir durumdur. ‹kinci olarak “bürokrasi” kamu sektöründe yer alan organizasyonlar ve bu organizasyonlarda çalışanların oluşturduğu sistem anlamına gelir.

Kamu bürokrasisi; kamu sektöründeki organizasyonları ifade eden, kamu sektörünün kültürel, toplumsal, ekonomik ve siyasal yönlerini ve kamu çalışanlarının davranış biçimlerini açıklayan bir terimdir.

Bürokrasinin Temel unsurları: Büro ve Bürokratlar

Büro; ödeneklerle veya devlet tarafından yapılan yardımlarla finanse edilen kâr amacı gütmeyen kamu birimleridir. Büronun başlıca özellikleri aşağıdaki gibidir:

• Bürolar kâr amacı gütmeyen birimlerdir ve faaliyetlerinin finansmanı farklılık arz eder. Bürolar tarafından üretilen mal ve hizmetlerde kamu yararı ön plandadır.
• Bürolar tarafından üretilen mal ve hizmetler, siyasal karar alma sürecinde alınan kararlara göre ve bürolara tahsis edilen kaynaklar ölçüsünde arz edilir.
• Bürolar tarafından arz edilen hizmetlerin diğer bir özelliği de bu hizmetlerin çoğunun yüksek sabit maliyetlerle üretilmesidir. Büroların hizmetlerinin tanımlanmasında kurumsal koşullar, bireylerin tercihleri ve büroların diğer birimlerle olan ilişkileri önemli rol oynamaktadır.
• Kamusal mal ve hizmeti sunan bürolar geniştir ve bu bürolarda çok sayıda kişi çalışır.

Bürokrasinin bir diğer unsuru olan bürokratlar ise genellikle “bir büroda tam gün çalışan kişiler” olarak tanımlanmaktadır. Kamu bürokrasisi açısından bürokrat ise belli bir ödeneğe sahip olan herhangi bir büronun yönetici memurudur.

Geleneksel Bürokrasi Teorisi: Fayolizm ve Weberyen Bürokrasi

Organizasyon ve yönetim teorileri alanında bürokrasi tipi organizasyon yapısını ilk ortaya atan kişiler Fransız yönetim bilimci Henri Fayol ve Alman sosyolog Max Weber’dir.

Resmî organizasyon ve yönetim adı verilen organizasyon modelinin özellikleri aşağıdaki gibidir:

• Büyük ölçekli organizasyonlar için önerilmiştir.
• İş bölümü ve uzmanlaşmaya dayalı organizasyon ve yönetim yapısı söz konusudur.
• Yönetim, otoriteye ve sorumluluğa sahiptir.
• Çalışanların denetimini ve disiplini sağlayacak kurallar belirlenmiştir.
• Çalışanlar bir kişiden emir alırlar ve çalışmalarını bu emir çerçevesinde sürdürürler.
• Organizasyonda birimlerin tek bir amaç ve planı mevcuttur.
• Organizasyonun çıkarları her şeyin üstünde tutulur.
• Çalışanlara adil bir ücret ödemesi yapılır.
• Organizasyonda kararlar merkezden alınır (merkeziyetçilik).
• Organizasyonda her şey belirli bir düzen içinde yapılır.
• Çalışanlara adalet ve eşitlik ilkeleri çerçevesinde davranılır.
• Personelin istihdamında ve yönetiminde istikrar vardır ve sık sık işten çıkarmalar söz konusu değildir.
• Çalışanların teşebbüs gücü ve yaratıcılığı ön plana çıkarılır.

Fayol’un yönetim biliminde bürokrasi tipi organizasyon yapısı için belirlediği bu özellikler “Fayolizm’in İlkeleri” olarak bilinmektedir. Fayol özel veya kamusal organizasyonların “idari fonksiyonlar”ını diğer fonksiyonlarından (teknik, ticari, güvenlik, muhasebe ve finansal) ayırmıştır. İdari fonksiyonlar; planlama, organize etme, yönetme, koordine etme ve denetleme faaliyetlerini içermektedir. Fayol “organizasyon” terimini de bu faaliyetlere göre tanımlamıştır.

Max Weber’in geleneksel bürokrasi teorisine en önemli katkısı “ideal tip bürokrasisi” kavramını geliştirmesi ve bu tip bürokrasinin özelliklerini ortaya koymasıdır. Weber; hiyerarşi, liyakat, tarafsızlık, kuralcılık vb. ilkelerin egemen olduğu bir kurum tipini “bürokrasi” olarak tanımlamıştır. Weber bürokrasinin temel özelliklerini şu şekilde özetlemek mümkündür.

• İleri düzeyde iş bölümü mevcuttur.
• Otoritenin merkezileşmesi söz konusudur.
• Rasyonel bir personel yönetimi programı vardır.
• Bürokratik kurallar geçerlidir.
• Yazılı kayıtlar ve ayrıntılı dosyalama sistemi geçerlidir.

Bürokratik Davranışların Ekonomik Teorisi: Kamu Tercihi Perspektifi

Geleneksel bürokrasi teorisi, bürokrasiyi daha ziyade sosyolojik açıdan ele almakta ve bürokratların söz konusu kurum içerisindeki davranış motivasyonlarını ve bürokratik işleyişin ekonomik etkilerini analize dâhil etmemektedir.

Bu eksiklik, 1960’lı yıllardan itibaren Ludwig von Mises, Gordon Tullock, Anthony Downs ve William A. Niskanen tarafından yapılan çalışmalarla giderilmiştir.

Bürokrasinin Ekonomik Teorisi; kamu bürokrasi içerisindeki davranış motivasyonlarını ve bürokratik işleyişin ekonomik etkilerini analiz eden bürokrasi teorisidir.

Mises bürokrasiyi “ürettiği mal ve hizmetlerin değeri parasal olarak ölçülemeyen idari faaliyetlerin yönetiminde uygulanan metot veya ekonomik hesaplamalara konu olmayan faaliyetlerin yönetimi” olarak tanımlamıştır. Bürokrasi, bir üst otorite tarafından belirlenmiş kural ve düzenlemelere bağlı olan idari yönetim biçimidir ve bürokratın amacı, faaliyetlerini bu kural ve düzenlemelere uygun olarak gerçekleştirmektir. Bürokratik üretim sonucu elde edilen gelirler ile yapılan harcamalar arasında bir bağlantı bulunmamaktadır. Bürokrasi aracılığıyla üretilen mal ve hizmetin parasal değerini gösteren bir piyasa fiyatı yoktur.

Bürokrasinin rolünden bahseden Niskanen bireysel tüketici tercihi ve kâr amaçlı firma modeline dayalı olan piyasa arz teorisine karşılık olarak, tek bir büronun yönetiminde belli amaçlara yönelik davranış modeline dayalı “ büroların mal ve hizmet arzı teorisi ”ni geliştirmiştir. Niskanen büroların hangi mal ve hizmet üretilmesinde uzmanlaşması gerektiğini hakkında görüşünü; “ sosyal değer gösteren mal ve hizmetlerin üretilmesinde kamu sektörünün, bölüne bilir ve pazarlanabilir mal ve hizmetlerin üretilmesinde ise özel sektör firmalarının uzmanlaşması gerekir” şeklinde ifade etmektedir. Niskanen’in temel yaklaşımı büroların optimal bir şekilde mal ve hizmet üretemediği yönündedir.

Kamu tercihi teorisinin temel varsayımlarından olan kişisel çıkar varsayımı, kamusal mal ve hizmet arzeden birimlere uygulandığında, tıpkı piyasada mal ve hizmet arzeden üreticiler gibi, kamu sektöründe de kamusal mal ve hizmet arzeden politikacıların ve bürokratların kişisel çıkar güdüsüyle hareket ettikleri bir ön kabuldür.

Kamu tercihi teorisinin temel varsayımlarından olan kişisel çıkar varsayımı, kamusal mal ve hizmet arzeden birimlere uygulandığında, tıpkı piyasada mal ve hizmet arzeden üreticiler gibi, kamu sektöründe de kamusal mal ve hizmet arzeden politikacıların ve bürokratların kişisel çıkar güdüsüyle hareket ettikleri bir ön kabuldür. Gordon Tullock kamu bürokrasisinde rasyonel davranışın sonuçları göstermek için “ekonomik insan” modelini kullanmıştır. Buradaki “ekonomik insan” kavramı, bürokrasi içinde kariyerinde yükselme olanağını artırmaya çalışan devlet memurunu ifade etmektedir. Tullock, eğer bürokraside yer alan bireyler organizasyonlar arasında geçiş yapabiliyorsa, organizasyon içi teşvik mekanizmaları (maaş, ikramiye, ödül, kariyerde yükselme vb.) nispi olarak önemsiz hâle gelir. Ancak organizasyonlar arasında geçiş güç olduğunda, içsel teşvikler daha önemli belirleyiciler haline gelecektir. Bu durumda, geniş organizasyonlar çalışanları açısından monopson güce sahip olacaktır ve içsel güdüler geniş ölçüde çalışanların performansını belirleyecektir.

Kamu tercihi teorisyenlerinin üzerinde önemle durdukları bir başka nokta da özel çıkar grupları ile bürokrasi arasındaki ilişkidir. Buna göre piyasa güçleri, kamu çıkarından ziyade özel çıkara hizmet eden yasaların onaylanması için kişisel çıkarını kollayan politikacılara ve bürokratlara güçlü teşvikler sağlarlar.

Özel çıkar grupları, yeniden seçilmeyi veya bürokratik çıkarlarını maksimize etmeyi uman politikacılara ve bürokratlara politik destek sağlayabilir. Buna bağlı olarak kanun koyucu ve bürokratlar tarafından hazırlanan kanunlar ve regülasyonlar, güçlü teşvikler sağlayan gruplar lehine düzenlenecektir.

Kamu tercihi teorisyenlerinin üzerinde önemle durdukları bir başka nokta da özel çıkar grupları ile bürokrasi arasındaki ilişkidir. Buna göre piyasa güçleri, kamu çıkarından ziyade özel çıkara hizmet eden yasaların onaylanması için kişisel çıkarını kollayan politikacılara ve bürokratlara güçlü teşvikler sağlarlar.

Kamu tercihi teorisinin önde gelen iktisatçılarından James M. Buchanan ise bürokratların davranışlarını rant kollama kavramı ile ilişkilendirmiştir. Buna göre; kamu bürokrasisinde çalışanların maaş ve ikramiyeleri ekonomik rantlardan oluşuyorsa ve bu maaş ve ikramiyeler özel kesim çalışanlarına göre karşılaştırmalı olarak daha yüksek ise politikacılar ve bürokratlar başlıca kaynakları istedikleri makamları elde etmek için israf edeceklerdir.

Kartopu etkisi, kamu sektöründe çalışan bürokratların ve memurların daha büyük bir devlette kariyer, parasal çıkar gibi olanaklarını artırmaları daha muhtemeldir. Kamu çalışanlarının sayısı artarken daha çok birey geçinmek için kamu sektörüne bağlı hâle gelir ve bu durum kamu harcamaları üzerinde artırıcı bir etki oluşturur.

Bürokrasinin ekonomik teorisinde bürokratlar ile siyasal iktidar arasındaki ilişkiler bürokratik üretim sürecine yön vermektedir. Bu ilişkinin temelinde her iki taraf arasındaki üretim miktarı ve bütçe konusundaki pazarlık süreci yatmaktadır. Niskanen, bürolar ile siyasal iktidar arasındaki bu ilişkiyi tek satıcı ve tek alıcının olduğu “iki yönlü tekel” olarak ifade etmiştir. Niskanen bu durumu özel bir karar alma süreci olarak tanımlamaktadır. Her iki birim de birbirine bağımlıdır. Büro kendisini finanse eden (sponsor) siyasal iktidar tarafından kendisine sağlanacak finansman kaynağına, sponsor ise büro tarafından üretilen bazı mal ve hizmetlere ihtiyaç duymaktadır. Bununla birlikte, bu bağımlılık ilişkisi eşit yoğunlukta değildir.

Bürokrasi ile yasama organı arasındaki ilişkilerde ön plana çıkan konulardan biri gündemin kontrolüdür. Bürokrasinin yasama organının aldığı kararlar üzerinde gündemi belirleyerek ve yönlendirerek etkili olması “gündemin kontrolü”nü ifade etmektedir. Niskanen’e göre bürokratik etkinin ana kaynağı, yasama organına “ya hep, ya hiç” şeklindeki önerileri kabul ettirme gücünü ifade eden gündemin kontrolüdür. Böylece yasama organı iki seçenekle karşı karşıya kalmaktadır:

• Ya büronun kendi tercih ettiği düzeydeki üretim miktarına razı olacak,
• Ya da o hizmet hiç üretilmeyecektir.

Yasama organı üyeleri, komisyonlar aracılığıyla karar alırlar ve buna bağlı olarak bürolar hakkındaki kararlar, büronun sunduğu hizmetlere olan talebi yasama organınkine nazaran çok daha yüksek olan bu komisyonlar tarafından alınma eğilimindedir. Bu komisyonlar, büroyu denetlemede kendi faydalarını maksimize etmeye çalışan rasyonel karar alıcılardır fakat yüksek bütçe-üretim düzeyi kombinasyonlarını tercih etmede büronun destekçisidirler. Söz konusu komisyon yasama organına “ya hep ya hiç” bütçe tercihini sunmaktır.

Büro gelecek dönem yapacağı harcamalar (ve dolayısıyla gerçekleştireceği üretim miktarı) için bir öneri hazırlar. Kamu harcamalarının belirlenmesine ilişkin politik süreç, genellikle seçmenlere yönelik bir kamu harcaması önerisi sunma gücüne sahip olan ve bu sayede gündemi belirleyen büro tarafından yönlendirilir.

Bürokratın pazarlık yeteneğini artıran ve siyasal iktidar karşısında onu daha avantajlı hâle getiren temel faktör, siyasal iktidara nazaran sahip olduğu yüksek enformasyon düzeyidir. Bu durum bürokratlar ile siyasal iktidar arasında enformasyon düzeyinin farklılığını ortaya koymakta ve “asimetrik enformasyon” sorununu gündeme getirmektedir. Pazarlık sürecinde sponsorun bürokratın taleplerini geri çevirememesinin nedeni, bürokratın sahip olduğu enformasyon avantajıdır. Pazarlık sürecinde bürokrat, kendi kişisel çıkarlarını karşılamak amacıyla aynı miktarda mal ve hizmet üretmek için daha büyük bir bütçe talep edebilir.

Bürokrasinin ekonomik teorisinde bürolararasında ortaya çıkabilecek olan rekabetin iki boyutu bulunmaktadır:

• Bürolar, tıpkı piyasa sürecinde firmalar arasında olduğu gibi, mal ve hizmet üretiminde rekabet içerisinde olabilirler. Bu yönüyle bürolararası rekabet bürokratik etkinliği artırabilecek bir çözüm önerisi olarak görülür.
• Diğer yandan bürolar, kendilerine tahsis edilecek bütçeden daha fazla pay alabilmek için bir yarış içerisinde yer alırlar.

Niskanen mal ve hizmet üretiminde bürolararası rekabetin faydalarını şu şekilde sıralamıştır:

• Herhangi bir hizmeti arz etmede bürolararası rekabet, politikacıların ve halkın büroların faaliyetleriyle ilgili elde edebileceği enformasyon miktarını artıracaktır. Aksine tekel konumundaki bir büro; maliyetleri ve başarısızlıkları konusundaki bilgiyi daha kolaylıkla gizleyebilir.
• Bürolar arasındaki rekabet; talep, üretim ve maliyet şartlarındaki değişikliklere göre yeni teknolojiler geliştirme ve bu teknolojilerden yararlanma olanaklarını artırır.
• Bürolar arasındaki rekabet; bürolardaki karmaşık, koordinasyonsuz ve yetersiz yönetim yapısının açığa çıkmasına olanak sağlar.
• Bürolar arasındaki rekabet, denetim maliyetlerini azaltır ve denetim imkânını artırır. Çünkü hem seçmenlerin hem de politikacıların büroyu denetlemeye yönelik güdüleri yetersizdir ve politikacılar ve üst düzey bürokratlar için büroyu denetleme maliyetleri yüksektir.
• Rekabet üretim maliyetlerini düşürerek, verimliliği teşvik eder ve aşırı üretimin azalmasına neden olur.
• Bürolar arasındaki rekabet ile bütçenin büyümesi arasında yakın bir ilişki vardır. Buna göre; tekel konumundaki bir büronun bütçesinin aşırı büyümesi sadece hizmetlere yönelik toplam talebe ve bu hizmetlere yönelik maliyetlere bağlıdır.

Bürokrasinin ekonomik teorisini geliştiren iktisatçıların üzerinde birleştikleri temel nokta, tekel konumundaki kamu bürokrasinin çeşitli nedenlerle yeterince etkin olmadığıdır.

Mises (1962), bürokrasideki yöneticileri değiştirmek suretiyle yapılacak bir idari reformun başarılı olmayacağını savunmaktadır. Gerçekte toplumun en az devlet müdahalesine ihtiyaç duyduğunu varsaymış ve buna bağlı olarak da toplumun en az bürokrasiye ihtiyaç duyduğunu savunmuştur. Mises için bürokrasi, üretim araçlarının sosyalizasyonu (kamulaştırılması) süreci anlamına gelmektedir. Serbest piyasa süreci, bu tür bürokratik müdahaleler le engellenmektedir. Özel mülkiyet ve kişinin kendi hayatına yönelik tercih özgürlüğü tehdit altında kalmaktadır. İktisadi hesaplama araçlarının kullanımının imkansızlığı, bürokrasinin varlığının nedenini değil, sonucunu gösterir.

Tullock ise kamu bürokrasisinin özel sektördeki firmalara göre daha az etkin olduğu sonucuna ulaşmıştır. Çünkü büroların etkinliğini değerlendirmek genel olarak özel firmalara göre daha güçtür ve kamu bürolarının performansını artırmak için, büyük firmalardaki özel bürolara nazaran daha az motivasyon bulunmaktadır.

Kamu tercihi teorisyenleri bürokratik etkisizlikleri devletin başarısızlığının kaynaklarından biri olarak görmektedirler. Devletin başarısızlığı teorisi, siyasal sürecin arz ve talep cephesinden kaynaklanan etkisizliklerin nedenlerini analiz etmektedir. Kamu tercihi literatüründe kamusal mal ve hizmetlerin üreticisi konumundaki bürokraside;

• İş hacmi ne kadar olursa olsun istihdam edilen memur sayısının sürekli olarak arttığı ve bunun da aşırı istihdam ve etkisizlikle sonuçlandığı (Parkinson Kanunu) ve
• bu istihdam artışının zamanla çalışanların kendiliğinden bir üst kıdeme yükselmesiyle sonuçlandığı (Peter İlkesi) ileri sürülmektedir.