Anayasa Hukuku Dersi 6. Ünite Sorularla Öğrenelim

1961 Anayasası’nın Millet Meclisi ve Cumhuriyet Senatosu’ndan oluşan iki meclis- li bir yasama organı sistemini benimsemiş olmasına karşılık, 1982 Anayasası, 1924 Anayasası’nın tek meclisli sistemine geri dönmüştür. Bu konuda bir değerlendirme yapabilmek için, demokratik sistemlerin çoğunda iki meclisin neden gerekli görül- müş olduğunu açıklamak yerinde olacaktır.

Tarihsel kökeni bakımından iki meclis sistemi, demokratik gelişmenin bir aşa- ması olarak değil, tam tersine, bu gelişmeyi yavaşlatacak veya onun etkisini azal- tacak bir kurum olarak ortaya çıkmıştır. Çünkü temsilî rejimlerin gelişmesindeki ilk aşamalarda, halkı veya halkın bir kesimini temsil eden birinci meclislerin yanında, aristokrasiyi (soylular) temsil eden ikinci meclisler var olmuştur. Böylece, halko- yundan çıkan birinci meclislerin yetkilerinin, aristokratik ikinci meclisler yoluyla sınırlandırılmasına çalışılmıştır. Bugün bile ingiltere’de ikinci meclis durumundaki Lordlar Kamarası, soyluları temsil eden ve üyeliğin seçim yoluyla değil, soyluluk pâyeleri dolayısıyla kazanıldığı bir meclistir.

Ancak demokratik gelişme, ikinci meclislerin kökenindeki bu aristokratik özel- liği, ingiltere dışındaki bütün modern demokrasilerde ortadan kaldırmıştır. Bugün ikinci meclisler de, tıpkı birinci meclisler gibi, halkoyundan çıkan organlardır. in- giltere’de Lordlar Kamarası’nın yetkileri zamanla daraltılmış ve bugün Avam Kama- rası’nın kabul ettiği bir kanun tasarı veya teklifini en çok bir yıl geciktirebilme yet- kisine inhisar etmiştir.

Günümüzde ikinci meclisler de halkoyuna dayandıklarına göre, bu sistemi sür- dürmeye niçin gerek görülmüş olduğu sorulabilir. Her iki meclis aynı seçmen kit- lesini temsil ettiklerine göre, acaba niçin tek bir meclis yeterli görülmemekte ve ya- sama organının iki meclise bölünmesine devam edilmektedir? Bu soruyu, federal devletlerle tek devletler açısından ayrı ayrı cevaplandırmak gerekir. Federal devlet- lerde iki meclis sistemi, federal yapının vazgeçilmez bir unsurudur. Çünkü bu sis- temlerde meclislerden biri, nüfus esasına göre halkı; diğeri ise, üye devletleri, ya da federe devletleri temsil eder. Bu sistem, federe devletlerin, federal devlet irade- sinin oluşumuna devlet olarak katılmalarını sağlar. Dolayısıyla üye devletleri, ku- ral olarak eşitlik esasına göre temsil eden ikinci bir meclisin varlığı, federal sistem- leri tek devletlerden ayıran en belirgin özelliklerden biridir. Nitekim ABD, Kanada, Avustralya, isviçre, Hindistan gibi ülkelerde ikinci meclislerin varlığı, bunların fe- deral yapılarının sonucu olarak açıklanabilir.

fiüphesiz, bütün federal sistemler iki meclisli olmakla birlikte, bütün iki meclis- li ülkeler federal bir yapıya sahip değillerdir. Diğer bir deyişle, tek devletler arasın- da da iki meclis sistemini kabul etmiş olanlar vardır (mesela ingiltere, Fransa, ital- ya ve 1961 Anayasası döneminde Türkiye). Tek devletlerde ikinci meclisler, başka gerekçelere dayanmaktadır. iki meclis sisteminin taraftarları, bu sayede kanunların aceleye gelmeyeceğini, daha iyi ve dikkatli görüşüleceğini, meclislerden birinin yapacağı hataların diğeri tarafından düzeltilebileceğini, anayasa üstünlüğünün ve hukuk devletinin daha iyi gerçekleşebileceğini ileri sürmektedir. Bu gerekçelerin, iki meclis sistemini demokratik rejimin vazgeçilmez bir unsuru hâline getirecek ka- dar güçlü olduğu söylenemez. Kanunların aceleye gelmemesi ve daha etraşı görü- şülmesi gereği, tek meclisli bir sistemde de mesela kanun teklif ve tasarılarının iki defa görüşülmesini ve bu iki görüşme arasında asgari bir süre geçmesini anayasal bir zorunluluk hâline getirmekle karşılanabilir. Öte yandan tecrübeler, anayasa üs- tünlüğünün ve hukuk devletinin gerçekleştirilmesi bakımından, siyasal organlar- dan çok, yargı organlarına güvenmek gerektiğini göstermektedir. Yargı bağımsız- lığının ve anayasa yargısının kabul edilmiş olduğu bir toplumda, ikinci meclisin bu konuda yapabileceği katkı, pek önemli olmasa gerekir. Nihayet, iki meclis siste- minden beklenebilecek bazı faydalar da çağımızın siyasal gerçekleri karşısında hayli teorik kalmaktadır. Her iki meclis aynı seçim sürecinden çıktığına göre bun- ların siyasal bileşiminin aynı veya benzer olması, yani her iki mecliste de aynı si- yasal parti veya partilerin çoğunlukta bulunmaları doğaldır. Böyle olunca, meclis- lerden birinin düştüğü bir yanılgının diğer meclis tarafından düzeltilmesi olasılığı büyük değildir. Seçim sistemindeki veya zamanındaki farklar nedeniyle, iki mecli- sin birbirinden farklı siyasal bileşimler gösterebileceği varsayılsa bile, bu durumda da hükûmetin her iki meclise karşı ayrı ayrı sorumlu kılınması hükûmet istikrarı açısından sakıncalıdır. Nitekim iki meclisli sistemlerin çoğu (mesela ingiltere, Fran- sa ve 1961 Anayasası döneminde Türkiye) bu nedenle, yasama yetkisini iki meclis arasında eşit olarak bölüştürmemişler, meclislerden birine açık bir üstünlük tanı- mışlardır.

1961 Anayasası, parlamentonun yetkilerini iki meclis arasında bölüştürürken, bu meclislerin tamamen eşit yetkilere sahip olmaları yolunu seçmemiştir. Tersine, 1961 Anayasası sisteminde ağırlık, açıkça Millet Meclisi’ndedir. Bunu parlamentonun baş- lıca görevleri olan kanun yapma, hükûmeti denetleme ve bütçeyi kabul etme ko- nularında gözlemlemek mümkündür. Millet Meclisi’ne daha büyük ağırlık tanınmış olması bu Meclis’in bütün üyelerinin genel oyla seçilmeleri, Cumhuriyet Senato- su’nun ise seçimsiz üyeleri de içinde bulundurması ile açıklanabilir. Sadece anaya- sa değişikliklerinin kabulünde 1961 Anayasası iki meclise eşit yetkiler tanımıştı.

1961 Anayasası döneminde Cumhuriyet Senatosu’nun Türk anayasa sistemin- deki yeri ile ilgili yaygın değerlendirme, bu meclisin uygulamada kendisinden beklenen yararları sağlayamamış olduğudur.

Bu sebeple, 1982 Anayasası’nda tek meclisli sisteme dönülmüş olması, kamu- oyunda kayda değer bir tepki veya eleştiri doğurmamıştır. 1982 Anayasası’nın ilk şekline göre (m. 75) “Türkiye Büyük Millet Meclisi, milletçe genel oyla seçilen dört yüz milletvekilinden kuruludur”. Milletvekili sayısı, Anayasa’da 17.5.1987 tarihinde 3361 sayılı Kanun’la yapılan değişiklikle dört yüz elliye; 23.7.1995 tarihli Anayasa değişikliğiyle beş yüz elliye yükseltilmiştir. 1961 Anayasası’na göre Millet Mecli- si’nin seçim döneminin dört yıl olmasına karşılık 1982 Anayasası, TBMM’nin seçim dönemini beş yıl olarak tespit etmiştir. Beş yıllık süre 31.05.2007 tarihinde 5678 sa- yılı Kanun’la yapılan değişiklikle dört yıla indirilmiştir.

TBMM üyelerinin hukuki statüsünü anlatınız. 

Yasama görevinin niteliği ve önemi, milletvekillerinin hukuki statüsünün anayasa- da özel olarak düzenlenmesini gerekli kılar. Bu statünün unsurları, milletvekilleri- nin bütün milleti temsil etmeleri ilkesi, milletvekili andına ilişkin hüküm, milletve- killiği ile bağdaşmayan işler, yasama sorumsuzluğu ve dokunulmazlığı, milletvekil- liğinin düşmesi ve milletvekillerinin malî statüsüdür.

Anayasa’nın 80. maddesine göre, “Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, seçildik- leri bölgeyi veya kendilerini seçenleri değil, bütün Milleti temsil ederler”. Daha önceki anayasalarımızda da mevcut olan bu hüküm, klasik temsili rejimin yerleş- miş bir ilkesidir. Bununla, milletvekillerinin, kendilerini seçenlerin istek ve direk- tişeriyle bağlı birer delege değil, kendi serbest iradeleriyle tüm milletin menfa- atinin neyi gerektirdiğini takdir edebilecek bağımsız birer temsilci olmaları ge- rektiği ifade edilmektedir. şüphesiz, bu ilke, siyasal partilere dayanan çağdaş si- yasal hayatta milletvekili ile partisi arasında sıkı bir ilişkinin mevcut olduğu ve milletvekilinin çoğu zaman partisinin direktiferiyle hareket ettiği gerçeğini de- ğiştirmemektedir. ilkenin hukuki anlamı, milletvekillerinin yasama dönemi sıra- sında seçmenleri tarafından azledilmelerinin mümkün olmaması ve seçmenlerin milletvekiline hukuken bağlayıcı direktifler, emredici vekâlet verememeleridir. Milletin temsili ilkesine göre, partisinden istifa eden bir milletvekilinin, milletve- killiği sıfatının bundan etkilenmemesi de gerekir.

Bütün demokratik ülkelerde, yasama meclisleri üyelerine, yasama görevlerini ge- reği gibi yerine getirebilmelerini sağlamak amacıyla bazı bağışıklıklar ve dokunul- mazlıklar tanınmıştır. Yasama meclisi üyelerini bu şekilde diğer vatandaşlardan farklı bir statüye tâbi tutmanın amacı, şüphesiz, onları imtiyazlı ve hukukun üstünde bir grup hâline getirmek değildir. Bu bağışıklıklarla sadece kamu yararının da- ha iyi gerçekleşmesi amaçlanmıştır. Diğer bir deyişle, milletvekilinin, kendisine sağlanan bu ayrıcalıklar ve dokunulmazlıklar sayesinde yasama görevini daha iyi yapabilmesindeki kamu yararı, milletvekillerine tanınan ayrıcalıkların eşitlik ilkesi- ni ihlal etmesindeki kamu zararından daha büyüktür.

Anayasa’nın 83. maddesi, “yasama dokunulmazlığı” başlığını taşımakla birlikte, aslında yasama sorumsuzluğu ve yasama dokunulmazlığı gibi birbirinden farklı iki müesseseyi düzenlemektedir. Dolayısıyla madde başlığının, her iki müesseseyi kapsayan bir üst kavram olarak, yasama bağışıklıkları veya parlamenter muafiyet- ler olması daha doğru olurdu.

Anayasa’nın 83/1. maddesi, yasama sorumsuzluğunu düzenlemektedir. Buna göre, “Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Meclis çalışmalarındaki oy ve sözlerinden, Mecliste ileri sürdükleri düşüncelerden, o oturumdaki Başkanlık Divanının teklifi üzerine Meclisçe başka bir karar alınmadıkça bunları Meclis dışında tekrarlamak ve açığa vurmaktan sorumlu tutulamazlar”. Yasama sorumsuzluğunun amacı, millet- vekillerinin meclisteki söz hürriyetlerini korumaktır. Sorumsuzluğun söz konusu olabilmesi için, söz konusu eylemin,

1. Meclis çalışmaları sırasında işlenmiş olması ve

2. Oy, söz veya düşünce açıklaması yoluyla işlenmiş olması şarttır. Meclis çalış-

   maları deyimini geniş anlamda yorumlamak gerekir. Bu deyim, sadece Mec- lis’in genel kurul toplantılarını değil, komisyon toplantılarını ve siyasi partile- rin grup toplantılarını da kapsar. Hatta ‹çtüzük gereğince Ankara dışında da çalışmalar yapabilen Meclis Soruşturması ve Meclis Araştırması komisyonları- nın bu çalışmalarında işlenen suçlar da Meclis çalışmalarıyla ilgili olmaları nedeniyle, yasama sorumsuzluğu kapsamına girer. Suç teşkil eden eylemin sorumsuzluk kapsamına girebilmesi için ikinci şart, bu eylemin oy, söz veya düşünce açıklaması yoluyla işlenmiş olmasıdır. 1982 Anayasası, bazı anaya- saların aksine, hakaret ve sövme suçlarını sorumsuzluk kapsamı dışında tut- mamıştır. Dolayısıyla bu tür suçlar da Meclis çalışmaları sırasında işlenmiş ol- mak şartıyla, sorumsuzluktan yararlanır. Buna karşılık, suç teşkil eden eylem, oy, söz veya düşünce açıklaması yoluyla işlenmemişse, Meclis çalışmaları sı- rasında da işlenmiş olsa, sorumsuzluk söz konusu değildir. Mesela Meclis toplantısı sırasında bir üyenin başka bir üyeyi veya görevliyi dövmesi, yara- laması veya öldürmesi, elbette sorumsuzluk kapsamına girmez.

Bu sınırlar içinde sorumsuzluk, yasama meclisi üyeleri için tam bir korunma sağlar. Nitekim sorumsuzluğa, dokunulmazlıktan farklı olarak, mutlak muaşık da denilmektedir. Sorumsuzluğun mutlaklığı, üç noktada kendini gösterir:

1. Sorumsuzluk, cezai takibata karşı mutlak olarak korur. Hukuki sorumsuzlu- ğun da yasama sorumsuzluğu kapsamına girip girmeyeceği tartışmalı ol- makla beraber, genel eğilim ve bu arada Türk mahkeme kararları, başkala- rının kişilik haklarına saldırı niteliğindeki söz ve düşüncelerden dolayı mağ- dur tarafından tazminat davası açılabileceği yönündedir. Bundan başka so- rumsuzluk, milletvekilini, yasama organı tarafından kendisine uygulanabile- cek disiplin müeyyidelerine karşı da korumaz.

2. Sorumsuzluğun meclisçe kaldırılabilmesi söz konusu değildir.

3. Sorumsuzluk, sürekli niteliktedir. Yani milletvekili, sorumsuzluk kapsamına giren bir eyleminden dolayı, milletvekilliği sıfatının sona ermesinden sonra da kovuşturulamaz.

Yasama sorumsuzluğunun, milletvekilinin meclis çalışmalarındaki söz ve düşünce hürriyetini korumasına karşılık, yasama dokunulmazlığı milletvekilini keyfî veya asılsız ceza kovuşturmalarından ve tutuklamalardan korur.

Anayasa’ya göre (m. 83/2), “Seçimden önce veya sonra bir suç işlediği ileri sü- rülen bir milletvekili, Meclisin kararı olmadıkça tutulamaz, sorguya çekilemez, tu- tuklanamaz ve yargılanamaz. Ağır cezayı gerektiren suçüstü hali ve seçimden ön- ce soruşturmasına başlanılmış olmak kaydıyla Anayasanın 14. maddesindeki du- rumlar bu hükmün dışındadır. Ancak, bu hâlde yetkili makam, durumu hemen ve doğrudan doğruya Türkiye Büyük Millet Meclisine bildirmek zorundadır”. Doku- nulmazlığın bir sonucu da TBMM üyesi hakkında, seçiminden önce veya sonra ve- rilmiş bir ceza hükmünün yerine getirilmesinin, üyelik sıfatının sona ermesine bı- rakılmasıdır (m. 83/3).

Yasama sorumsuzluğundan farklı olarak, dokunulmazlık, nispi ve geçici nite- likte bir ayrıcalıktır. Nispidir, çünkü TBMM tarafından kaldırılabilir. Hatta anayasa- da belirtilen durumlarda meclisin bu yolda bir kararına gerek olmadan da ilgili üye tutulabilir, sorguya çekilebilir, tutuklanabilir ve yargılanabilir. Ağır cezayı gerekti- ren suçüstü hâlinin böylece dokunulmazlığın kapsamı dışında bırakılmış olmasının sebebi, bu durumda isnadın ciddiyeti hakkında kuvvetli bir karinenin varlığıdır. Buna karşılık, Anayasa’nın 14. maddesinde zikredilen suçların da dokunulmazlık- tan istisna edilmiş olması, dokunulmazlık müessesesinin mahiyeti ile bağdaşma- maktadır. Çünkü isnad olunan suçun ağırlığı, mutlaka isnadın ciddiyetini gerektir- mez. Dokunulmazlık, üyeler hakkında hukuk davası açılmasına engel olmaz. Çün- kü dokunulmazlığın amacı, milletvekilinin keyfî kovuşturmalarla yasama görevini yerine getirmekten alıkonulmasını önlemektir; hukuk davaları ise milletvekilinin Meclis’e devamına ve görevini yerine getirmesine engel olmaz. Nihayet, sorumsuz- luğun aksine, dokunulmazlık, milletvekilleri için ancak geçici bir koruma sağlar. Diğer bir deyişle bu koruma, üyelik sıfatının devamı müddetince sürer. Üyelik sı- fatı sona erdikten sonra, Meclis üyesi hakkında ceza kovuşturması yapılabilir veya hakkında verilmiş ve infazı ertelenmiş bulunan ceza hükmü çektirilir. Bunun do- ğal bir sonucu olarak, üyelik süresince zaman aşımının işlemeyeceği de kabul edil- miştir (m. 83/3).

Yasama sorumsuzluğu ve yasama dokunulmazlığından, TBMM üyeleri dışında, milletvekili olmayan bakanlar da (m.112/4) yararlanırlar. Anılan kişiler, diğer özlük hakları bakımından da milletvekilleri ile aynı statüye tâbidirler.

Anayasada 20.5.2016 tarihli ve 6718 sayılı kanunla yapılan değişiklikle, yasama dokunulmazlığı kurumunun mahiyetine tamamen aykırı bir değişiklik gerçekleşti- rilmiştir. Bu hükme (geçici m. 20) göre, “Bu maddenin Türkiye Büyük Millet Mec- lisinde kabul edildiği tarihte; soruşturmaya veya soruşturma ya da kovuşturma iz- ni vermeye yetkili mercilerden, Cumhuriyet Başsavcılıklarından ve mahkemeler- den, Adalet Bakanlığına, Başbakanlığa, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına veya Anayasa ve Adalet Komisyonu Üyelerinden Kurulu Karma Komisyon Başkan- lığına intikal etmiş yasama dokunulmazlığının kaldırılmasına ilişkin dosyaları bulu- nan milletvekilleri hakkında, bu dosyalar bakımından, Anayasanın 83 üncü mad- desinin ikinci fıkrasının birinci cümlesi hükmü uygulanmaz.”

Bu hükümle, çok sayıda milletvekilinin dokunulmazlıkları, bir kural-işlemle toptan kaldırılmıştır. Oysa, 83’üncü maddeden, dokunulmazlığın kaldırılması işle- minin her ilgili milletvekili bakımından ayrı ayrı değerlendirilmesi gereken birey- sel bir işlem olduğu açıkça anlaşılmaktadır. Nitekim Anayasa ve TBMM ‹çtüzüğü, ilgili milletvekiline gerek Karma Komisyonda, gerek Genel Kurulda kendisini sa- vunma ve dokunulmazlığın kaldırılması halinde buna Anayasa Mahkemesinde iti- raz etme haklarını tanımaktadır. Dolayısıyla, Karma Komisyon, TBMM Genel Ku- rulu ve gerekirse Anayasa Mahkemesi, konuyu her somut olayın niteliklerine göre bireysel düzeyde değerlendirerek karar verecektir. Oysa Anayasa değişikliği, ilgili milletvekillerini bütün bu hak ve güvencelerden toplu olarak yoksun bırakmıştır. Üstelik Anayasa, dokunulmazlığın kaldırılması kararlarının siyasi saiklerden etki- lenmesini önlemek amacıyla, TBMM’indeki “siyasi parti gruplarınca, yasama doku- nulmazlığı ile ilgili görüşme yapılamaz ve karar alınamaz” kuralını kabul etmiştir. Oysa somut olayda, Anayasa değişikliğinin tamamen siyasi saiklerden kaynaklan- dığında kuşku yoktur. Nihayet söz konusu değişiklik, onun kapsamına giren mil- letvekilleri ile benzer suçları daha sonra işleyen milletvekilleri arasında eşitsizlik yaratması açısından da eleştirilebilir.

Anayasanın, TBMM üyeliğinin düşmesine ilişkin 84. maddesi, 23.7.l995 tarihli anaya- sa değişikliğiyle büyük ölçüde değiştirilmiştir. Yeni metne göre, “‹stifa eden millet- vekilinin milSleOtvReUkilliğinin düşmesi, istifanın geçerli olduğu Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanınca tespit edildikten sonra, Türkiye Büyük Millet Meclisi halinde düşmesi, bu husustaki kesin mahkeme kararının Genel Kurula bildirilmesiy- le olur. 82 nci maddeye göre milletvekilliğiyle bağdaşmayan bir görev veya hizmeti sürdürmekte ısrar eden milletvekilinin milletvekilliğinin düşmesine, yetkili komisyo- nun bu durumu tespit eden raporu üzerine Genel Kurul gizli oyla karar verir. Meclis çalışmalarına özürsüz veya izinsiz olarak bir ay içerisinde toplam beş birleşim gü- nü katılmayan milletvekilinin milletvekilliğinin düşmesine, durumun Meclis Başkan- lık Divanı’nca tespit edilmesi üzerine, Genel Kurulca üye tamsayısının salt çoğunlu- ğunun oyuyla karar verilebilir. Partisinin temelli kapatılmasına beyan ve eylemleriy- le sebep olduğu Anayasa Mahkemesi’nin temelli kapatmaya ilişkin kesin kararında belirtilen milletvekilinin milletvekilliği, bu kararın Resmi Gazetede gerekçeli olarak yayımladığı tarihte sona erer. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı bu kararın ge- reğini derhal yerine getirip Genel Kurula bilgi sunar.”.

Anayasa’nın değişik 85. maddesine göre “Yasama dokunulmazlığının kaldırılması- na veya milletvekilliğinin düşmesine 84. maddenin birinci, üçüncü veya dördüncü fıkralarına göre karar verilmiş olması hallerinde, Meclis Genel Kurulu kararının alındığı tarihten başlayarak yedi gün içerisinde ilgili milletvekili veya bir diğer mil- letvekili, kararın, Anayasaya, kanuna veya içtüzüğe aykırılığı iddiasıyla iptali için Anayasa Mahkemesine başvurabilir. Anayasa Mahkemesi, iptal istemini on beş gün içerisinde kesin karara bağlar”.

Yasama meclisleri üyelerinin, bir yandan görevlerinin gerektirdiği bir hayat düze- yi sürdürmelerine imkân verecek bir ödenek almalarını, bir yandan da kanun ko- yucu vasışarından yararlanarak bu ödenekleri aşırı ölçülerde yükseltmemelerini sağlamak amacıyla, çeşitli ülkelerin anayasalarında yasama meclisi üyelerinin ma- lî statülerinin düzenlendiği görülmektedir. 1982 Anayasası’nın 86. maddesine göre, “Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yollukları Kanun’la düzenle- nir. Ödeneğin aylık tutarı en yüksek Devlet memurunun almakta olduğu miktarı, yolluk da ödenek miktarının yarısını aşamaz. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyele- rine ödenecek ödenek ve yolluklar, kendilerine sosyal güvenlik kuruluşları tarafın- dan bağlanan emekli aylığı ve benzeri ödemelerin kesilmesini gerektirmez. Öde- nek ve yollukların en çok üç aylığı önceden ödenebilir”.

Yasama organının çalışması, bu organın kendisine özgü bir iç yapıya ve çalışma- larını düzenleyen kurallara sahip olmasını gerektirir. Ülkemizde bu iç yapı ve ku- rallar, kısmen Anayasa, kısmen Meclis içtüzüğü ile düzenlenmiştir.

Anayasa’nın 95. maddesi, “Türkiye Büyük Millet Meclisi, çalışmalarını, kendi yaptığı içtüzük hükümlerine göre yürütür” demektedir. içtüzüğün niteliği ve huku- ki rejimi hakkında, daha önce ayrıntılı bilgi verilmişti.

2017 Anayasa değişiklikleri, TBMM içtüzüğünde de radikal değişiklikler yapıl- masını zorunlu kılmaktadır. Bu düzenleme yeni yasama döneminde (27’nci dö- nem) yapılacaktır.

Hükûmet sistemi ne olursa olsun, bütün temsilî rejimlerde parlâmentoların, kanun yapma, hükûmeti denetleme ve devlet bütçesini kabul etme gibi üç temel fonksi- yonları vardır. Yürütme organının göreve gelmesinin ve görevde kalmasının parla- mentonun güvenine bağlı olmadığı başkanlık rejiminde bile, yasama organının, meselâ meclis araştırması ve bütçeyi kabul yetkileri dolayısıyle yürütme organını belli ölçüde denetlediği söylenebilir. Hükûmetin parlamentonun güvenine dayan- dığı parlâmenter rejimde ise, parlâmen¬tonun hükûmeti denetleme görevinin taşı- dığı önem açıktır.

Yasama yetkisinin niteliği ve kanun kavramı hakkında ayrıntılı bilgi daha önce verilmişti. Kanunların denetim rejimi de Anayasa Yargısı bölümünde görüleceğin- den, burada sadece kanunların yapılmasındaki usûl kuralları üzerinde durulacaktır.

Anayasanın 2017 değişikliğinden önceki hükmüne göre (m. 88/1) kanun teklif et- meye Bakanlar Kurulu ve milletvekilleri yetkilidir. Bakanlar Kurulunca yapılan öne- riye kanun tasarısı, milletvekillerince yapılan öneriye kanun teklifi adı verilmektedir. Değişiklikle, “Bakanlar Kurulu” ibaresi çıkarılmış ve kanun teklif etme yetkisi sade- ce milletvekillerine tanınmıştır. Kanun teklif ve tasarılarının Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülme usûl ve esasları, ‹çtüzükle düzenlenmiştir.

Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunların yayınlanması görevi, 1924 ve 1961 Anayasalarında olduğu gibi, Cumhurbaşkanına aittir. Anayasaya göre (m. 89) Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları on- beş gün içinde yayımlar. Yayımlanmasını kısmen veya tamamen uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmek üzere bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderir. Cumhurbaşkanınca kısmen uygun bulunmama durumunda, Türkiye Büyük Millet Meclisi sadece uygun bulun- mayan maddeleri görüşebilir. Bütçe kanunları bu hükme tâbi değildir. Türkiye Bü- yük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu aynen kabul ederse, kanun Cumhurbaş- kanınca yayımlanır; Meclis, geri gönderilen kanunda yeni bir değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrar Meclise geri gönderebilir. Anayasa deği- şikliklerine ilişkin hükümler saklıdır. Cumhurbaşkanının, kıs¬men uygun bulmama durumunda da, kanunun tümünü Meclise geri göndermesi gerekir. Uygun bulmadı- ğı hükümleri geri gönderip, diğerlerini yayınlayarak kanunlaştırma yetkisi yoktur. Maddede 2017 yılında yapılan değişiklikle, geri gönderilen kanunun Meclisçe aynen kabul edilebilmesi için, üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyu şartı getirilmiştir. Böylece geri gönderme, sadece geciktirici bir işlem olmaktan çıkmış ve bir “güçleş- tirici veto”ya dönüşmüştür.

Cumhurbaşkanının geri gönderme gerekçesi, hukuka uygunluk veya yerindelik unsurlarının birini veya her ikisini kapsayabilir. Bütçe kanunları, süreli nitelikleri dolayısıyle, geri gönderme yetkisinin dışında tutulmuştur. Buna karşılık Cumhurbaşka- nı, 1961 Anayasasına göre geri gönderemediği Anayasa değişikliği hakkındaki ka- nunları da geri gönderebilmektedir (m. 175/3). Geri gönderme konusunda 1982 Anayasasının 1961 Anayasasından bir farkı da, Meclis geri gönderilen kanunda yeni bir değişiklik yaptığı takdirde, Cumhurbaşkanının değiştirilen kanunu tekrar Meclise geri gönderebileceğinin tasrih edilmiş olmasıdır. 1961 Anayasasında bu konuda açık- lık olmaması, tartışmalara yol açmıştı. Bizce, 1961 Anayasası döneminde de Meclis- çe yeniden değiştirilen kanunun tekrar geri gönderilebilmesi gerekiyordu. Nitekim Anayasa Mahkemesinin de bu yönde bir kararı vardı. Mahkemeye göre, Yasama Meclislerinin, geri gönderme gerekçesiyle hiçbir ilişkisi olmayan ve bunların tümüy- le dışında kalan kimi değişiklikler yaparak yeni yasa koymakla eşdeğerde bir metin oluşturması durumunda... yasanın yine kabulünden söz edilemeyeceği açıktır. Ana- yasanın 93. maddesindeki yine kabul de-yiminin, Cumhurbaşkanının gerekçesinde belirttiği görüşlerin bir bölümünün veya tümünün benimsenmesi ya da geri gönder- me gerekçesine karşın geri çevrilen metnin yasalaştırılması suretiyle bir yasa metni oluşturulması anlamına geldiği ortadadır. Geri gönderme gerekçesiyle ilgisi ve ilişiği olmayan yeni hükümlerin yasalaştırılmasında, yasanın yine kabulünden değil, yeni bir yasa yapmaktan söz edilebilir... Yasama Meclisleri, yeniden yapacakları görüşme- ler sırasında, Cumhurbaşkanının gerekçesinin tümüyle dışında kalan yönlerde yeni değişiklikler yaparak ya da yeni hükümler ekleyerek yasa met¬ni oluşturabilirler. Böylece yasanın yine kabulü değil, yeni bir yasa koyma durumu ortaya çıkar ki, bu yeni yasa üzerinde de Cumhurbaşkanının 93. maddedeki yetkisini kullanabileceği kuşkusuzdur» (E. 1979/22, K. 1979/45, k.t. 18.12.1979, AMKD, Sayı 17, s. 376). Kanun biçiminde yapılmakla birlikte özellikleri olan Anayasa değişiklikleri, mil- letlerarası andlaşmaların uygun bulunması, bütçe ve kesin hesap kanunlarının ka- bulü yetkileri, daha önce ele alınmıştı. Türkiye Büyük Millet Meclisinin bir kanun yapmak suretiyle kullandığı diğer bir yetki, genel ve özel af ilânına karar vermek- tir. Affın genel veya özel oluşu, onun kapsamına giren kişilerin sayısıyla değil, af- fın hukukî sonuçlarıyla ilgilidir. Genel af, ceza ile birlikte suçu ve dolayısıyle ceza mahkûmiyetinin bütün sonuçlarını ortadan kaldırır. Buna göre genel af tek bir ki- şi için ilân edilebileceği gibi, özel af da birden çok kişiler için çıkartılabilir. 1982 Anayasasının ilk metni Türkiye Büyük Millet Meclisinin af yetkisini Anayasanın 14’üncü maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere diyerek sınırlandırmıştı. Bizce, cezanın ne zaman sosyal yararını yitirdiğini en iyi takdir edebilecek durumda olan devlet organı, kamu oyuyla en yakın temas halinde bu- lunan yasama organıdır. Onun af konusundaki takdir hakkının sınırlandırılması, af- fın bir âtıfet olma niteliğiyle bağdaşmaz. Ayrıca, Anayasanın 14’üncü maddesinde- ki fiillerin, ceza mevzuatımızdaki hangi fiillere tekabül ettiğinin belirsiz olması, bu konuda tereddütlere yol açmaktaydı. Bu ibare, 3.10.2001 tarihli ve 4709 sayılı Ka- nunla yapılan Anayasa değişikliğiyle, madde metninden çıkarılmıştır. Buna karşı- lık, maddeye yapılan bir eklemeyle, genel veya özel af ilânı için, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğunun oyu şart koşulmuştur. Sık sık çıkarılan af kanunlarının kamuoyunda yarattığı rahatsızlık düşünüldüğünde, böyle güçleştirici bir şartın konulması bizce isabetli olmuştur. Anayasanın 87’nci maddesinde sayılan yetkilerden savaş ilanı ve silâhlı kuvvet kullanılmasına izin verilmesi yetkilerinin, mahiyetleri gereği olarak, bir Türkiye Büyük Millet Meclisi kararıyla kullanılması gerekir. Anayasanın 92’nci maddesine göre, milletlerarası hukukun meşru saydığı hallerde savaş hali ilânına ve Türki- ye’nin taraf olduğu milletlerarası andlaşmaların veya milletlerarası nezaket kurallarının gerektirdiği haller dışında, Türk Silâhlı Kuvvetlerinin yabancı ülkelere gönde- rilmesine veya yabancı silahlı kuvvetlerin Türkiye’de bulunmasına izin verme yet- kisi Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Türkiye Büyük Millet Meclisi tatilde veya ara vermede iken ülkenin ani bir silâhlı saldırıya uğraması ve bu sebeple silâhlı kuvvet kullanılmasına derhal karar verilmesinin kaçınılmaz olması halinde Cum- hurbaşkanı da, Türk Silâhlı Kuvvetlerinin kullanılmasına karar verebilir. Maddenin 1961 Anayasasının 66’ncı maddesinden farkı, sayılan durumlarda Cumhurbaşkanı- na da silâhlı kuvvet kullanılmasına izin verme yetkisinin tanınmış olmasıdır.

2017 Anayasa değişikliği ile parlâmenter hükûmet sisteminin terkedilip, “Cumhur- başkanlığı hükûmet sistemi” adıyla başkanlık sistemine benzer bir sisteme geçilmiş olmasının (Bölüm 16) sonucu olarak, TBMM’nin hükûmeti denetleme yetkileri de radikal değişikliklere uğramıştır. Değişiklikten önceki 98’inci maddenin ilk fıkrası- na göre, “Türkiye Büyük Millet Meclisi soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturması yollarıyla denetleme yetkisini kullanır.” Bu madde, yapılan değişiklikle şu hali almıştır:

“Türkiye Büyük Millet Meclisi; Meclis araştırması, genel görüşme, Meclis soruş- turması ve yazılı soru yollarıyla bilgi edinme ve denetleme yetkisini kullanır.

Meclis araştırması, belli bir konuda bilgi edinmek için yapılan incelemeden ibarettir.

Genel görüşme, toplumu ve Devlet faaliyetlerini ilgilendiren belli bir konunun Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunda görüşülmesidir.

Meclis soruşturması, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar hakkında 106 ncı maddenin beşinci, altıncı ve yedinci fıkraları uyarınca yapılan soruşturmadan ibarettir.

Yazılı soru, yazılı olarak en geç onbeş gün içinde cevaplanmak üzere milletve- killerinin, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlara yazılı olarak soru sormaların- dan ibarettir.

Meclis araştırması, genel görüşme ve yazılı soru önergelerinin verilme şekli, içeriği ve kapsamı ile araştırma usulleri Meclis ‹çtüzüğü ile düzenlenir.”

Meclis soruşturması, ayrıca Anayasanın değişik 105 ve 106’ncı maddeleri ile düzenlenmiştir.

Bu hükümler, değişiklikten önceki hükümlerle karşılaştırıldığında, şu önemli farklar göze çarpmaktadır:

(a) Gensoru yolu kaldırılmıştır. Bilindiği gibi, gensoru, parlâmenter rejimde Ba- kanlar Kurulunun ve bakanların siyasal sorumluluğunu gerçekleştiren, yani bir gü- vensizlik oyu ile görevden uzaklaştırılmalarını sağlayan en etkili denetim yoludur. Parlâmenter sistemin ve onun özü olan bakanların siyasal sorumluluğunun terke- dilmiş olmasının doğal sonucu olarak, gensoru yolu da kaldırılmıştır. Nitekim de- ğişiklikten önceki metinde gensoruyu ayrıntılı şekilde düzenleyen 99’uncu madde ilga edilmiştir.

(b) Yazılı sorunun muhafaza edilmesine karşılık, çok etkili bir denetim aracı olan sözlü soru kaldırılmıştır.

(c) Yazılı soru, genel görüşme ve meclis araştırması muhafaza edilmiş olmakla be- raber, bunların nasıl işleyecekleri, yeni yapılacak Meclis ‹çtüzüğünde belirlenecektir. (d) Meclis soruşturması çok farklı şekilde düzenlenmiş, meclis soruşturmasını

düzenleyen 100’üncü madde ilga edilmiş, bunun yerine meclis soruşturması ile il- gili hükümler değişik 105 ve 106’ncı maddelerde yer almıştır. 

Parlamentonun hükûmet üzerindeki denetiminin gerçekleştirilmesini sağlayan huku- ki araçlara, denetim yolları veya denetim araçları denilir. 1982 Anayasasının 2017 değişikliğinden önceki metnine göre, TBMM’nin denetim araçları, sözlü ve yazılı soru, genel görüşme, Meclis araştırması, Meclis soruşturması ve gensorudur (m. 98/1). 2017 değişikliğine göre bu denetim yolları, yazılı soru, genel görüşme, meclis araştırması ve meclis soruşturması ile sınırlandırılmıştır.

Anayasanın 2017 deşişiklişinden önceki hükmüne göre (m. 88/1) kanun teklif et- meye Bakanlar Kurulu ve milletvekilleri yetkilidir. Bakanlar Kurulunca yapılan öne- riye kanun tasarısı, milletvekillerince yapılan öneriye kanun teklifi adı verilmektedir. Deşişiklikle, “Bakanlar Kurulu” ibaresi çıkarılmış ve kanun teklif etme yetkisi sade- ce milletvekillerine tanınmıştır. Kanun teklif ve tasarılarının Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülme usûl ve esasları, içtüzükle düzenlenmiştir.

Yasama dokunulmazlığı konusunda tartışılması gereken bir nokta da, Anayasa- nın 83 ve 84’üncü maddeleri arasında var görünen uyumsuzluktur. Gerçekten, 83’ün- cü maddenin üçüncü fıkrasına göre, bir milletvekili hakkında, “seçiminden önce ve- ya sonra verilmiş bir ceza hükmünün yerine getirilmesi, üyelik sıfatının sona erme- sine bırakılır; üyelik süresince zamanaşımı işlemez.” Oysa, milletvekilliğinin düşme- sine ilişkin 84’üncü maddeye göre, “milletvekilliğinin kesin hüküm giyme... halinde düşmesi, bu husustaki kesin mahkeme kararının Genel Kurula bildirilmesiyle olur.” Bu konuda TBMM Başkanlığının da istikrarlı bir tutum sergilemediği gözlemlenmek- tedir. Geçmişte Başkanlık kesin mahkeme hükmünü Genel Kurulda okutmamak su- retiyle milletvekilliğinin düşmesini engellemiş olduğu halde, 2017 yılında bunun tam tersi bir davranışla bazı milletvekillerinin milletvekilliği düşürülmüştür. Anayasa ko- yucunun, milletvekili seçilmeye engel bir suçtan dolayı mahkûmiyeti düşme sebebi saydığı, diğer ceza mahkûmiyetlerinde ise cezanın çektirilmesinin üyelik sıfatının so- nuna ertelenmesini uygun bulmuş olabileceği düşünülebilir. Ancak bu kadar önem- li bir konuda işi yoruma ve Başkanlığın takdirine bırakmamak ve ilgili maddelere açıklık kazandırmak gerektiğinde kuşku yoktur.

Tarihsel kökeni bakımında iki meclis sistemi nasıldır?

Günümüzde ikinci meclisler de halkoyuna dayandıklarına göre, bu sistemi sür- dürmeye niçin gerek görülmüş olduğu sorulabilir. Her iki meclis aynı seçmen kit- lesini temsil ettiklerine göre, acaba niçin tek bir meclis yeterli görülmemekte ve ya- sama organının iki meclise bölünmesine devam edilmektedir? Bu soruyu, federal devletlerle tek devletler açısından ayrı ayrı cevaplandırmak gerekir. Federal devlet- lerde iki meclis sistemi, federal yapının vazgeçilmez bir unsurudur. Çünkü bu sis- temlerde meclislerden biri, nüfus esasına göre halkı; diğeri ise, üye devletleri, ya da federe devletleri temsil eder. Bu sistem, federe devletlerin, federal devlet irade- sinin oluşumuna devlet olarak katılmalarını sağlar. Dolayısıyla üye devletleri, ku- ral olarak eşitlik esasına göre temsil eden ikinci bir meclisin varlığı, federal sistem- leri tek devletlerden ayıran en belirgin özelliklerden biridir. Nitekim ABD, Kanada, Avustralya, isviçre, Hindistan gibi ülkelerde ikinci meclislerin varlığı, bunların fe- deral yapılarının sonucu olarak açıklanabilir.

1961 Anayasası döneminde Cumhuriyet Senatosu’nun Türk anayasa sistemin- deki yeri ile ilgili yaygın değerlendirme, bu meclisin uygulamada kendisinden beklenen yararları sağlayamamış olduğudur.

Bu sebeple, 1982 Anayasası’nda tek meclisli sisteme dönülmüş olması, kamu- oyunda kayda değer bir tepki veya eleştiri doğurmamıştır. 1982 Anayasası’nın ilk şekline göre (m. 75) “Türkiye Büyük Millet Meclisi, milletçe genel oyla seçilen dört yüz milletvekilinden kuruludur”. Milletvekili sayısı, Anayasa’da 17.5.1987 tarihinde 3361 sayılı Kanun’la yapılan değişiklikle dört yüz elliye; 23.7.1995 tarihli Anayasa değişikliğiyle beş yüz elliye yükseltilmiştir. 1961 Anayasası’na göre Millet Mecli- si’nin seçim döneminin dört yıl olmasına karşılık 1982 Anayasası, TBMM’nin seçim dönemini beş yıl olarak tespit etmiştir. Beş yıllık süre 31.05.2007 tarihinde 5678 sa- yılı Kanun’la yapılan değişiklikle dört yıla indirilmiştir. 2017 Anayasa değişikliği ile yeniden beş yıla çıkarılmış ve Cumhurbaşkanlığı seçimleri ile aynı günde yapılma- sı hükme bağlanmıştır (m.77). Aynı değişikliğe göre (m.116) bu süre dolmadan Cumhurbaşkanı seçimlerin yenilenmesine karar verebileceği gibi TBMM de üye tamsayısının beşte üç çoğunluğuyla seçimlerin yenilenmesine karar verebilir. Her iki durumda Cumhurbaşkanlığı ve TBMM seçimleri birlikte yapılır. Süresi biten mil- letvekilleri yeniden seçilebilirler. Yenilenmesine karar verilen meclisin yetkileri, yeni meclisin seçilmesine kadar sürer (m. 77). Bu sonuncu hüküm, ülkenin geçici bir süre için de olsa, meclissiz kalmaması amacına yöneliktir. Savaş sebebiyle ye- ni seçimlerin yapılmasına imkân görülmezse, TBMM, seçimlerin bir yıl geriye bıra- kılmasına karar verebilir. Geri bırakma sebebi ortadan kalkmamışsa, erteleme ka- rarındaki usule göre bu işlem tekrarlanabilir (m. 78).