Türk Anayasa Hukuku Dersi 5. Ünite Özet

Yasama Fonksiyonu

Maddi bakımdan yasama fonksiyonu, genel, sürekli, objektif ve kişisel olmayan işlemler yapmak, yani kural koymak anlamına gelir. Şeklî anlamda yasama fonksiyonu ise yasama organı tarafından yasama usullerine uygun olarak yapılan bütün işlemlerdir.

Türk Anayasa Hukuku bakımından yasama fonksiyonunun şeklî ve organik kritere göre tanımlanması gerekir. Çünkü, Anayasada yasama işlemlerinin mutlaka genel, soyut, objektif ve gayrişahsî olması gerektiğine ilişkin bir hüküm bulunmamaktadır. Buna karşılık Anayasa, Meclisin, savaş ilanına karar vermek, milletvekilliğinin düşmesine ve dokunulmazlığın kaldırılmasına karar vermek gibi kuralişlem mahiyetinde olmayan bazı işlemleri yapabileceğini de kabul etmiştir. Öte yandan, Meclisin uygulamada kuralişlem mahiyetinde olmayan kanunlar çıkardığı da görülmektedir. Örneğin, memlekete olağanüstü hizmet veren bazı kişilere hidematı amme veya vatani hizmet tertibinden maaş bağlayan kanunlar, ilçelerin il yapılmasına ilişkin kanunlar, tabiî afetlerden zarar gören şehir ve kasabalara yardım yapılmasına ilişkin özel kanunlar kural-işlem mahiyetinde değildir. O hâlde, Türk Anayasa Hukuku bakımından yasama fonksiyonu, Türkiye Büyük Millet Meclisinin yasama usullerine uygun olarak yaptığı işlemleri ifade eder.

Anayasa’nın 87’nci maddesine göre Türkiye Büyük Millet Meclisinin görevleri şunlardır: Kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; bütçe ve kesin hesap kanun tekliflerini görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilanına karar vermek; milletlerarası antlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak; Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğunun kararı ile genel ve özel af ilanına karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmek. Türk Anayasa Hukuku bakımından yasama fonksiyonunun şeklî-organik kritere göre tanımladığımıza göre, TBMM’nin bu görev ve yetkilerini yerine getirmek için yaptığı işlemler yasama fonksiyonunu oluşturur.

Yasama yetkisi ise “Türkiye Büyük Millet Meclisinin kanun yapma ve parlamento kararları alma yetkisi” olarak tarif edilebilir. Anayasaya göre, “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez” (m.7). Yasama yetkisi genellik, aslilik ve devredilmezlik özelliklerine sahiptir.

Yasama İşlemleri

Kanunlar

Kanun kavramı, “şeklî ve organik anlamda kanun” ve “maddi anlamda kanun” olmak üzere iki anlamda kullanılır. Şeklî ve organik anlamda kanun, Anayasanın öngördüğü yetkili organ tarafından, Anayasada belirtilen usul ve biçimde kabul edilerek yürürlüğe konulan yazılı hukuk kurallarıdır. Şeklî anlamda kanunda, kanunun muhtevası ve kapsamı önemli değildir. Kanun onu yapan organa göre nitelendirilir. Bu anlamda belli bir kişiye maaş bağlanmasına ilişkin kanun, bireyleri belli bir duruma sokan vatandaşlık ve kadro kanunları, Maliye Bakanlığının vergi toplama ve harcama yapmasına izin ve yetki veren bütçe kanunu gibi hukuk normu koymayan kanunlar da, yasama organınca yapıldıkları için şeklî anlamda kanun sayılırlar. Maddi anlamda kanun ise yasama organı tarafından, belli usullere uyularak çıkarılan ve yürürlüğe girmesinden itibaren toplum için uyulması zorunlu olan genel, soyut ve sürekli kuralları ihtiva eden bir işlemdir. Örneğin, Medeni Kanun, Türk Ceza Kanunu, Türk Ticaret Kanunu ve Siyasi Partiler Kanunu birer dar anlamda maddi kanundur.

Parlamento Kararları

Parlamento kararları, Türkiye Büyük Millet Meclisinin kanun dışındaki bütün işlemleridir. Parlamento kararlarının konu ve nitelik bakımından çeşitliliği, yukarıda verilen şeklî tanımı dışında, maddi yönden tanımlanmasına imkân vermemektedir.

Birinci grup parlamento kararları, yasama organının iç örgütlenmesine ve çalışma düzenine ilişkin kararlardan oluşmaktadır. Bu kararların bazıları doğrudan Anayasa ile bazıları da İçtüzük tarafından öngörülmüştür.

İkinci grup parlamento kararları, Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin mahiyeti ve işleyişinden kaynaklanmaktadır. Cumhurbaşkanlığı (başkanlık) sisteminde, yasama ve yürütme organları ayrı ayrı halk tarafından seçilmektedir ve birbirinden ayrılmıştır. Bu nedenle parlamenter sistemden farklı olarak yürütme organı yasama organından güvenoyu almaz ve güvensizlik oyuyla da düşürülemez. Buna karşılık başkanlık sistemlerinde yasama ve yürütme organlarının birbirlerine karşı kullanabileceği bazı denge ve denetleme araçları vardır. Bu kapsamda yasama organının yürütmeye karşı kullanabileceği bazı denge ve denetleme mekanizmalarını işletmesiyle ilgili kararları da parlamento kararı niteliğindedir.

Üçüncü grup parlamento kararları, yürütmenin bazı işlemlerinin yasama organınca onaylanması işlemlerinden oluşmaktadır.

Dördüncü grup parlamento kararları, yasama organının yüksek yargı organlarına ve bağımsız idari kurullara üye seçmesine ilişkin kararlardan oluşmaktadır.

Beşinci grup parlamento kararları, yasama organının “yürüme işlemi” niteliğindeki kararlarıdır. Anayasanın yürütme yetkisi ve görevini Cumhurbaşkanına veren genel kuralı (m.8) karşısında, Meclisin idari işlem niteliğinde parlamento kararı alabilmesi ancak yine doğrudan Anayasa ile öngörülen hâllerde mümkündür ve istisnai bir yetkidir. Nitekim bu türe giren parlamento kararlarını alma yetkisi, bunların sahip oldukları önemden ve istisnai niteliklerinden dolayı doğrudan Anayasa ile öngörülmüştür.

İçtüzük Kuralları

Nitelik itibarıyla parlamento kararı olan içtüzükler, yasama meclislerinin kendi iç çalışmalarını düzenlemek amacıyla koydukları kurallardır. İçtüzükler, parlamentonun çalışabilmesi gerekli olan parlamenter sistemlerde iktidar-muhalefet, başkanlık sistemlerinde ise çoğunluk grubu/grupları-azınlık grubu/grupları arasındaki ilişkilerin dengesini sağlayan ve siyasal önemi yüksek düzenlemelerdir. Meclisin kendi çalışmalarını içtüzükle düzenleme yetkisi Anayasaya dayanmaktadır. Anayasaya göre (m.95/1), “Türkiye Büyük Millet Meclisi, çalışmalarını, kendi yaptığı içtüzük hükümlerine göre yürütür.” İçtüzükler ile kanunlar arasındaki en önemli fark konu bakımındandır. Buna göre, kanunlar vatandaşlar için haklar ve yükümlülükler koyarken, içtüzükler sadece parlamentoyu bağlayan ve parlamento dışında uygulama alanına sahip olmayan kurallardan oluşurlar. İçtüzükler de parlamento kararlarına dâhil olmaları nedeniyle Cumhurbaşkanınca değil, Meclis Başkanı tarafından yayımlanırlar.

Yasama Organı

Türkiye Büyük Millet Meclisinin Yapısı ve Milletvekillerinin Seçimi

1982 Anayasası, tek meclis sistemini kabul etmiştir. Anayasa’ya göre yasama organı, Türkiye Büyük Millet Meclisidir.

1982 Anayasası’na göre, Türkiye Büyük Millet Meclisi, “Milletçe genel oyla seçilen altıyüz milletvekilinden kuruludur” (m.75). Seçimler beş yılda bir Cumhurbaşkanlığı seçimleri ile aynı günde yapılır (m.77). Ancak bu süre dolmadan da Meclisin üye tamsayısının beşte üç çoğunluğuyla (360) seçimlerin yenilenmesine karar verebilmesi mümkündür (m.116/1). Cumhurbaşkanı da seçimlerin yenilenmesine karar verebilir (m.116/2). Her iki durumda da Türkiye Büyük Millet Meclisi genel seçimi ile Cumhurbaşkanlığı seçimi birlikte yapılır (m. 116/1-2). Seçilme yeterliliğine sahip ve onsekiz yaşını doldurmuş olan her Türk milletvekili seçilebilir (m.76). Seçime ilişkin temel ilkeleri belirleyen Anayasa, seçim sisteminin belirlenmesini kanuna bırakmıştır. Milletvekili Seçimi Kanunu ile kabul edilen seçim sistemi ise; d’Hondtlu nisbi temsil, ülke barajı (yüzde 10) ve kural olarak her ilin bir seçim çevresi olmasını öngören bir sistemdir.

Türkiye Büyük Millet Meclisi Üyelerinin Hukuki Durumu

Anayasa’nın 75’inci maddesinde, “Türkiye Büyük Millet Meclisi genel oyla seçilen 550 milletvekilinden oluşur” hükmünden milletvekilliğinin seçimle kazanılacağı sonucu çıkmaktadır.

Anayasaya göre (m.80), Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, seçildikleri bölgeyi veya kendilerini seçenleri değil, bütün Milleti temsil ederler. Temsili demokrasinin önemli bir unsuru olan milletin temsili ilkesi, milletvekillerinin, kendilerini seçenlerin direktifleriyle bağlı olmadıklarını ve kendi serbest iradeleriyle görevlerini yerine getireceklerini ifade eder.

Anayasada yer alan milletin temsili ilkesinden şu sonuçları çıkarmak mümkündür

1. Milletvekilleri, seçildikten sonra seçmenlerce görevden alınamazlar (azledilemezler).
2. Seçmenler, milletvekillerine hukuken bağlayıcı nitelikte direktifler veremezler (emredici vekalet yasağı). Ancak demokratik sistemin bir gereği olarak seçmenlerin bağlayıcı olmamakla beraber her türlü isteklerini milletvekillerine iletmeleri mümkündür.
3. Milletvekilleri, milletvekilliğinden ve partilerinden istifa edebilir veya parti değiştirebilirler.
4. Milletvekili seçildikten sonra, milletvekilinin seçildiği seçim çevresindeki coğrafi ve demografik değişmeler milletvekilliği statüsünü etkilemez.

Milletvekillerinin yasama görevlerini hiçbir baskı altında kalmadan serbest iradeleriyle yerine getirebilmeleri için kendilerine yasama sorumsuzluğu ve yasama dokunulmazlığı adı verilen bazı muafiyetler tanınmıştır. Yasama sorumsuzluğu, milletvekillerinin yasama faaliyetlerini yürütürken açıkladıkları düşüncelerinden ve verdikleri oylardan dolayı sorumlu tutulamamalarını ifade eder. Anayasanın yasama sorumsuzluğuna ilişkin hükmüne göre (m.83/1),Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Meclis çalışmalarındaki oy ve sözlerinden, Mecliste ileri sürdükleri düşüncelerden, o oturumdaki Başkanlık Divanının teklifi üzerine Meclisçe başka bir karar alınmadıkça bunları Meclis dışında tekrarlamak ve açığa vurmaktan sorumlu tutulamazlar. Yasama dokunulmazlığı, milletvekillerinin meclis üyelikleri süresince Meclis kararı olmadan cezai takibata uğramalarını engeller ve onların keyfi tutuklamalara karşı korunması amacını taşır. Anayasanın yasama dokunulmazlığına ilişkin düzenlemesine göre (m.83/2-5), seçimden önce veya sonra bir suç işlediği ileri sürülen bir milletvekili, Meclisin kararı olmadıkça tutulamaz, sorguya çekilemez, tutuklanamaz ve yargılanamaz. Ağır cezayı gerektiren suçüstü hâli ve seçimden önce soruşturmasına başlanılmış olmak kaydıyla Anayasanın 14’üncü maddesindeki durumlar bu hükmün dışındadır. Ancak, bu hâlde yetkili makam, durumu hemen ve doğrudan doğruya Türkiye Büyük Millet Meclisine bildirmek zorundadır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri hakkında, seçiminden önce veya sonra verilmiş bir ceza hükmünün yerine getirilmesi, üyelik sıfatının sona ermesine bırakılır; üyelik süresince zamanaşımı işlemez. Tekrar seçilen milletvekili hakkında soruşturma ve kovuşturma, Meclisin yeniden dokunulmazlığını kaldırmasına bağlıdır. Türkiye Büyük Millet Meclisindeki siyasi parti gruplarınca, yasama dokunulmazlığı ile ilgili görüşme yapılamaz ve karar alınamaz.

Milletvekilliğinin sona ermesi; üyeliğin düşmesi ve diğer sona erme nedenleri olarak iki başlıkta incelenir. Üyeliğin düşmesi; istifa, kesin hüküm giyme veya kısıtlanma, milletvekilliğiyle bağdaşmayan bir görev veya hizmeti sürdürmekte ısrar etme ve devamsızlık ile gerçekleşir. Diğer sona erme halleri; TBMM seçimlerinin yapılması, cumhurbaşkanı seçilme, cumhurbaşkanı yardımcısı veya bakan olarak atanma ve ölüm ve gaiplik olarak sayılabilir.

Yasama dokunulmazlığının kaldırılmasına veya milletvekilliğinin düşmesine karar verilmiş olması hâllerinde, Meclis Genel Kurulu kararının alındığı tarihten başlayarak yedi gün içerisinde ilgili milletvekili veya bir diğer milletvekili, kararın, Anayasaya, kanuna veya İçtüzüğe aykırılığı iddiasıyla iptali için Anayasa Mahkemesine başvurabilir. Anayasa Mahkemesi, iptal istemini onbeş gün içerisinde kesin karara bağlar. Bu düzenlemeye göre, Meclis tarafından dokunulmazlığı kaldırılan (m.83/2); istifa etmesi (85/1), milletvekilliğiyle bağdaşmayan bir görev veya hizmeti sürdürmesi (85/3) veya devamsızlığı (85/4) nedeniyle Meclis tarafından üyeliği düşürülen milletvekilleri bu kararlara karşı Anayasa Mahkemesinde iptal davası açabilirler. Bu iptal davasının süresi yedi gündür. Bu süre, Meclisin kararı aldığı tarihte başlar. Anayasa Mahkemesi davanın açıldığı andan itibaren onbeş gün içinde kararını verir. Milletvekilliği Meclisin üyeliğin düşmesine karar verdiği anda düştüğünden milletvekilliği sıfatı da o anda sona erer. Aynı şekilde milletvekili dokunulmazlığı da Meclisin dokunulmazlığın kaldırılmasına ilişkin kararı ile kaldırılmış olur. Anayasa Mahkemesi bu kararları iptal ederse, milletvekilliği ya da dokunulmazlık tekrar kazanılmış olur. Milletvekilliği dokunulmazlığının kaldırılması veya üyeliğin düşürülmesi istemleri Meclis tarafından reddedilmiş ise, bu kararlara karşı Anayasa Mahkemesine başvurulamaz.

Türkiye Büyük Millet Meclisinin İç Örgütlenmesi ve Çalışma Düzeni

Anayasa’ya göre (m.95/1), “Türkiye Büyük Millet Meclisi, çalışmalarını, kendi yaptığı içtüzük hükümlerine göre yürütür.”

a. Başkanlık Divanı
Türkiye Büyük Millet Meclisinin Başkanlık Divanı, Meclis üyeleri arasından seçilen Meclis Başkanı, Başkanvekilleri, Katip üyeler ve İdare Amirlerinden oluşur. Başkanlık Divanı, Meclisteki siyasi parti gruplarının üye sayısı oranında Divana katılmalarını sağlayacak şekilde kurulur.

b. Meclis Başkanı
Meclis Başkanlığı için bir yasama döneminde iki seçim yapılır, ilk seçilenin görev süresi iki yıl, ikinci devre için seçilenlerin görev süresi ise o yasama döneminin sonuna kadar devam eder. Anayasa, Meclis Başkanının seçimi ve görevlerine ilişkin olarak koyduğu bu kurallarla, farklı siyasi parti gruplarının bulunduğu Mecliste yasama faaliyetlerinin sağlıklı yürütülebilmesi için Başkanın tarafsız olmasını sağlamayı amaçlamıştır.

c. Siyasi Parti Grupları
Siyasi partiler, Meclis çalışmalarına Meclisteki grupları aracılığıyla katılırlar. Siyasi partilere mensup milletvekillerinin Meclis komisyonları ve Genel Kuruldaki tavır ve oyları Anayasa ve Siyasi Partiler Kanunu’nun izin vermediği durumlar hariç olmak üzere bu grup toplantılarında belirlenir. Grupların bağlayıcı kararlarına uymayan milletvekilleri, parti tüzüğü gereğince disiplin müeyyideleriyle karşılaşabilirler.

d. Danışma Kurulu

İçtüzüğün 19’uncu maddesine göre, Danışma Kurulu, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı veya görevlendireceği başkanvekili başkanlığında siyasi parti grup başkanları veya başkanvekillerinden kurulur. Bu Kurul, İçtüzükte kendisine verilen görevleri yerine getirir ve Başkanın istemi üzerine danışma niteliğinde görüş bildirir.

e. Meclis Komisyonları
Çok sayıda üyesi bulunan yasama meclislerinin çalışmalarını verimli ve düzgün yürütebilmek için ön hazırlık ve görüşmeleri yapacak komisyonlara ihtiyacı vardır. Meclis komisyonları, konuların Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kuruluna gelmeden önce görüşülerek olgunlaştırıldığı kurullardır.

Meclisin Toplanması ve Tatili

Anayasa’ya göre (m.93), Türkiye Büyük Millet Meclisi her yıl Ekim ayının ilk günü kendiliğinden toplanır. Meclis, bir yasama yılında en çok üç ay tatil yapabilir.

İçtüzüğe göre (m.5), tatil , Türkiye Büyük Millet Meclisi çalışmalarının belli bir süre ertelenmesidir. Danışma Kurulunun önerisi üzerine Genel Kurulca başka bir karar alınmadıkça, Türkiye Büyük Millet Meclisi 1 Temmuz günü tatile girer. Meclis, bu üç aylık tatilin dışında da daha kısa sürelerle çalışmalarına ara verebilir. İçtüzüğe göre (m.6), ara verme , Meclisin onbeş günü geçmemek üzere çalışmalarını ertelemesidir. Meclisin ara verme kararı alması, Danışma Kurulunun bu konudaki görüşü alındıktan sonra teklifin Genel Kurulca oylanması suretiyle olur.

Meclis, ara verme veya tatil sırasında Cumhurbaşkanınca toplantıya çağrılır. Meclis Başkanı da doğrudan doğruya veya üyelerin beşte birinin yazılı istemi üzerine , Meclisi toplantıya çağırır (AY.m.93). Meclis üyelerinin beşte birinin istemi üzerine Meclis Başkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisini toplantıya çağırmak mecburiyetindedir, bu konuda takdir yetkisi yoktur.

Ara verme veya tatil sırasında toplanan Türkiye Büyük Millet Meclisinde, öncelikle bu toplantıyı gerektiren konu görüşülmeden ara verme veya tatile devam edilemez (AY.m.93). Ancak İçtüzüğe göre (m.7), toplanan Mecliste yeterli çoğunluk sağlanamadığı takdirde, toplantı çağrısı düşer.

Türkiye Büyük Millet Meclisi, yapacağı seçimler dâhil bütün işlerinde üye tamsayısının en az üçte biri ile toplanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi, Anayasada başkaca bir hüküm yoksa toplantıya katılanların salt çoğunluğu ile karar verir; ancak karar yeter sayısı hiçbir şekilde üye tamsayısının dörtte birinin bir fazlasından az olamaz (AY. m.96).

Türkiye Büyük Millet Meclisinin Görev ve Yetkileri

Anayasanın yasama organı olarak öngördüğü Türkiye Büyük Millet Meclisinin görevleri şunlardır:

1. Kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak;
2. Bütçe ve kesin hesap kanun tekliflerini görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilanına karar vermek;
3. Milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak;
4. Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğunun kararı ile genel ve özel af ilanına karar vermek (m.87)
5. Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmek.

Anayasanın çeşitli hükümleriyle Türkiye Büyük Millet Meclisine verdiği diğer görev ve yetkiler şunlardır:

1. Anayasayı değiştirmek (m.175).
2. İçtüzük yapmak (m.95)
3. Anayasa’nın 119’uncu maddesindeki şartlar çerçevesinde verilen olağanüstü hâl ilan edilmesi kararını onaylamak ve gerektikçe dört ayı geçmemek üzere uzatmak (m.119).
4. Olağanüstü hâl sırasında çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamelerini üç ay içinde görüşüp karara bağlamak (m.119/son).
5. Kamu Başdenetçisini seçmek (m.74).
6. Anayasa Mahkemesine üye seçmek (m.146).
7. Radyo ve Televizyon Üst Kurulu üyelerini seçmek (m.133).
8. Hâkimler ve Savcılar Kuruluna üye seçmek (m.159).