Afet Yönetimi 1 Dersi 6. Ünite Özet

Afet Yönetiminde Müdahalenin Yeri

Müdahale, hayatı kurtarma ve koruma başta olmak üzere afet yönetiminin en gözle görülür ve en geniş kitlelerce izlenen uygulamalarını kapsar. Afete müdahale uzun süre insanların afetin etkileri karşısında hayatta kalma ya da kurtarma çabasıyla, günün şartlarına göre yapabildikleriyle ve yönetimlerin afetzedelerin zararlarını para ya da malzeme desteğiyle karşılamaları ile sınırlı kalmıştır. Müdahale çalışmaları afetlerde edinilen derslerle gelişmiştir.

Afete müdahale 1800’lü yıllarda, askeri birimlerce yapılan uygulamaların yanı sıra afet sonrası acil yardım için yerel örgütlenmelerin ve uluslararası Kızılhaç ve Kızılay hareketinin gelişmesiyle kalıcı desteklere sahip olmaya başlamıştır. Bugün dünyadaki pek çok ülkenin mevcut afet yönetimi birimlerinin tarihçesi incelendiğinde, çoğunun başlangıcının Soğuk Savaş döneminin Sivil Savunma örgütlenmeleri olduğu anlaşılmaktadır.

Afete Müdahalenin Gelişimi: 1999 depremlerine kadar ülkemizde afet politikaları, mevzuatı ve uygulamaları uzun süre, afet sırası ve sonrası müdahaleye ve afet zararlarını karşılamaya odaklı kalmıştır.

Ülkemizde 1999 Marmara (17 Ağustos) ve DüzceKaynaşlı (12 Kasım) depremleri, afet yönetimine yaklaşım ve uygulamanın değişim ve dönüşümü bakımından dönüm noktasını oluşturmuş; afetin öncesi, sırası ve sonrasıyla bütünlük içerisinde ve sistemli olarak ele alınması gereği ortaya çıkmıştır. Afet yönetimine bu entegre yaklaşım, başlangıçta, afet öncesi için “risk yönetimi”, afet sonrası için “kriz yönetimi” olarak adlandırılan, döngüsel aşamalarla tanımlanmıştır. Süreç içerisinde, afet tehlikeleri karşısında toplumun her zaman hazırlıklı, yerleşimlerin güvenli, ülkenin fiziksel altyapı, sosyal, ekonomik ve çevresel olarak dayanıklı olmasını sağlamayı hedefleyen afet risk önleme ve azaltma yaklaşımı gündeme gelmiştir.

Ülkemizde ve dünyada risk azaltma odaklı gelişmeler önem kazanmış bu yönde tedbirler alınmıştır. Bu kapsamda muhtemel afet bölgelerinde dayanıklılığın arttırılması önemli bir hedef olmuştur. Afete dayanıklılık şu şekilde tanımlanabilir: Tehlikelerin yol açabileceği ani ya da uzun süreli olumsuz etkilerle ülke, toplum, kurum ve toplulukların, temel yapı ve fonksiyonlarını korumak suretiyle, yaşam koşullarını aynen sürdürerek ya da koşullarını ileriye dönük planlarından vazgeçmeden dönüştürerek, baş edebilme kapasitesidir.

Afete Müdahalenin Dönüşümü: Bu günkü bilgi ve tecrübe birikimlerin çoğu II. Dünya savaşı sonrası göç ve yıkıma uğramış toplumların yeniden imarı çerçevesinde BM (Birleşmiş Milletler) ve ona bağlı kuruluşlarının gözetiminde gerçekleşmiş, daha ileriki yıllarda benzeri göç, mülteci sorunu, vb. durumlara da uygulanmıştır. Ancak II. Dünya Savaşı sonrası iç göçmen ya da mülteciler için gerçekleştirilen müdahale ile doğa kaynaklı afetler sonrası gereken müdahale arasındaki farkların olduğu da kısa sürede görülmüştür.

Afetlere müdahale bakımından afet türlerine göre genel ve olaya özel (olay türü) plan ve uygulama gerektirebilecek temel farklılıklar başlıca şu şekilde özetlenebilir:

• Afetler aslında doğal olaylardır. Bunları afet haline getiren insanların yanlış tutum ve davranışlarıdır (yanlış yerleşim, yanlış yapılaşma, doğayı tahrip, önemsememe, vb.).
• Teknoloji kaynaklı afetlerde müdahale planlanmasında ve uygulanmasında da farklılıklar söz konusudur. İşletmelerde çoğunlukla insanların ve kurumların bilgisizlik, yanlış uygulama, bilerek ya da bilmeyerek ihmal, dikkatsizlik, denetimsizlik, tedbirsizlik, kurallara uymaması ya da mekanik veya teknik aksama vb. nedeniyle ağır can, mal ve çevre kayıplarına yol açan olaylar meydana gelebilmektedir (endüstriyel kazalar, ulaştırma kazaları, çevre kirliliği kaynaklı afetler, vb.). Bu tip afetlere (kazalara) müdahale ayrı prosedürler gerektirmektedir.
• Afetlerin ikincil etkilerinin beklenmesi ve buna göre müdahale unsurlarının hazırlanması gerekmektedir (nükleer kaza akabinde dünyaya radyasyon yayılması, bir deprem akabinde rafineri yangınlarının çıkması gibi).
• Karmaşık Acil Durumlar (Complex Emergencies) olarak tanımlanan insani krizler neticesinde (bir iç savaş akabinde ülke insanlarının diğer ülkelere akın etmesi ve buralarda sorunlar yaşanması gibi), büyük ölçekli ve çok yönlü insani yardım gerektiren farklı tedbirlere ihtiyaç duyulan durumlar.
• Güvenlik kaynaklı acil durumlar (terör saldırıları, siber güvenlik saldırıları gibi), sonucu ortaya çıkabilecek zararlara müdahalenin yönetimi ve uygulama kapsamı bakımından farklılıkları gündeme getirmektedir.

Afete Müdahale: Tanım, Amaç ve Hedefler

Afete müdahale, dar anlamda, afet sonrasında sağlanan acil ve kısa süreli destek faaliyeti olarak tanımlanmakta ve insani yardım, acil yardım olarak da ifade edilmektedir. Ancak, afete müdahale ile iyileştirme aşamalarının uygulamada birbirinden kesin sınırlarla ayrılmasının mümkün olmadığı görülmektedir. Örneğin müdahale aşamasındaki geçici barınma uygulamalarının iyileştirme aşamasında da sürdürülmesinde olduğu gibi durumlar dikkate alınarak, günümüzde afete müdahalenin tanımı, iyileştirme ve kalkınma süreçleriyle ilişkilendirilerek, daha kapsamlı olarak yapılmaktadır.

Afetten etkilenen nüfusun hayatta kalabilmesi ve varlığını sürdürebilmesi için gereken öncelikli adımların ve önlemlerin gerçekleştirildiği acil müdahale (acil yardım, insani yardım) aşamasından sonra, erken (ön) iyileştirme aşaması günlük hayatın afet öncesindeki olağan akışı olmasa da yeni koşullarda normalleşmesine, istikrar kazanmasına yardımcı bir geçiş dönemini oluşturmaktadır. Bu geçiş döneminde, bir yandan acil temel ihtiyaçlar karşılanırken ve ön iyileştirme önlemleri gerçekleştirilirken, aynı zamanda orta ve uzun dönemde gerçekleştirilecek, kalıcı, sürdürülebilir, kalkınmayı destekleyen iyileştirme uygulamaları için de başlangıç adımlarının oluşturulması söz konusudur.

Afete Müdahalede Amaç ve Hedefler: Afete müdahalede temel amaç, afet bölgesinde mümkün olan en fazla sayıdaki insanın hayatının kurtarılması, sağlığının korunması, kayıpların en düşük düzeyde kalmasını sağlamak ve hayatı olağan akışına mümkün olan en kısa sürede, öncekinden daha iyi ve daha güvenli biçimde kavuşturmak için tüm sektörlerde ve yerel özelliklere uygun olarak gerekli çalışmaların yapılmasıdır. Afete müdahale amacının gerçekleştirilmesi doğrultusundaki öncelikli hedeflerden birkaçı da aşağıda özetlenebilir:

• İnsan hayatının kurtarılması ve ilk yardım,
• Tahliye, beslenme ve barınma,
• Kayıpların bulunması, ailelerin birleştirilmesi,
• Özel ihtiyaç sahibi afetzedelere ek destek,
• Kritik altyapıların onarılması,
• Sosyal ilişkiler ve toplum dayanışmasının korunması,
• Mülkiyetin korunması, mal varlıklarının kullanımına destek sağlanması, vb.

Afete Müdahale Süreçleri

Afetin hemen sonrasında ilk müdahalede bulunanlar, aileler, yakınlar, komşular başta olmak üzere, afet bölgesinde yaşayanlardır. Kısa süre sonra yerleşimdeki kamu yönetim birimleri ve yerel sivil ve özel kurumlar devreye girmekte ve onların bilgilendirmesiyle merkezi birimler harekete geçerek, bölgeye ulaşmaktadır. Müdahale seviyesine göre yapılacak açıklamalarla ülke içinden ve dışından diğer kamu, özel, sivil kurum ve kuruluşlar da afet bölgesindeki çalışmalara katılmaktadır.

Dolayısıyla ilk ve en önemli müdahale yine oradaki afetzedelerden geliyorsa toplum bu konuda eğitilmelidir. Aynı şekilde kamu otoriteleri de bu durumlar için planlı ve hazırlıklı olmalıdırlar.

Afete Müdahalede Kurumsal Paydaşlar: Afete müdahalede temel kurumsal paydaşlar, kendine özgü rolleri, karşılıklı ilişki ve faaliyet bütünlüğü çerçevesinde, önceden belirlenmiş koordinasyon ve işleyiş ilkeleri temelinde hareket etmektedirler. Afete müdahalede kurumsal paydaşlar, esas olarak:

• Merkezi Yönetim, yerel yönetimler,
• Özel sektör kurum ve kuruluşları,
• Akademik kurum ve kuruluşlar,
• Sivil toplum kuruluşları,
• Ortak çalışmalar çerçevesinde uluslararası kurumlardır.

Türkiye Afet Müdahale Planı (TAMP) olay türü ve ölçeğine göre gereken destek bakımından dört müdahale seviyesi tanımlamaktadır:

1. Yerel imkanların yeterli olduğu,
2. Bölgesel (destek iller) takviye gereken,
3. Ulusal destek gereken,
4. Uluslararası destek gereken durumlar.

Afete Müdahalenin Yönetimi: Dünya nüfusunun hızla artışı, sosyo-ekonomik yapı ve konjonktürlerin gelişmesi ve değişmesi, afetlerin daha da karmaşık hale gelmesi, yönetim ve denetim yapılarının büyümesiyle koordinasyonun güçleşmesi vb. sebeplerle müdahale yöntemleri ve koordinasyonları sürekli yeni durumlara uyacak şekilde değiştirilmeli ve geliştirilmelidir.

Afete Müdahale Süreçleri: Afete müdahale süreçleri, uygulamada birbirinden her zaman kesin zaman ve sınırlarla ayrılmayan başlıca şu başlıklar altında incelenmektedir:

1. Müdahaleye Hazırlık
2. Acil Müdahale
3. Ön İyileştirme

1. Müdahaleye Hazırlık: Afet müdahalesinin ilk başlangıcı, olaydan haberdar olma, ilk birkaç saat içinde afet bölgesinden gelecek ön bilgiler ışığında müdahale faaliyetlerini önceliklendirmedir. Durum değerlendirmesi yapıldıktan sonra, olay seviyesine göre önceden belirlenen görevlendirmelere uygun olarak, ekiplerin (idari ekip, arama-kurtarma, medikal kurtarma, hasar tespit ekipleri ve saha destek ekipleri başta olmak üzere) hazırlıklarının tamamlaması, harekete geçme ve bölgeye intikal faaliyetleri gerçekleştirilir. Olay bildirimiyle birlikte toplanma, değerlendirme ve bölgeye intikal faaliyetleri, merkezi ve yerel, her kurum ve kademede önceden hazırlanması ve tatbikatları yapılmış olması gereken afet müdahale planlarının etkinleştirilmesi (aktivasyonu) anlamını taşır.

Kamu yönetimi afet yönetiminde düzenleyici ve yönlendirici konumuyla müdahale planlamasını önceden yapmakla görevlidir. Bu planlar müdahalenin nasıl yapılacağını detaylı olarak ortaya serer ve organizasyon yapısını oluşturur. Ayrıca erken uyarı sistemleri de kurulmalıdır.

2. Acil Müdahale: Meydana gelen afetin hemen ardından başlayan ve afetin türüne, yol açtığı kayıp ve zararın büyüklüğüne göre farklı sürelere yayılabilen çalışmaları kapsar. Acil Yardım ya da Acil Durum hizmetleri olarak da adlandırılan bu çalışmalar için ülkemizde belirlenen yasal süre afetin meydana gelmesinden başlayarak 15 gündür, bu süre gerektiğinde uzatılabilmektedir. Acil müdahalede, dikkate alınması gereken iki grup ihtiyaç vardır:

a. Afetten etkilenen nüfusun acil ihtiyaçları: Genel olarak arama-kurtarma, tahliye, tıbbi ilk yardım ve ambulans hizmetleri, haberleşme, acil ulaştırma, korunma ve güvenlik, acil barınma, beslenme ve psikolojik ilk yardımdır.

b. Müdahale (operasyon) için karşılanması gerekebilecek ihtiyaçlar: Afete müdahalede etkili yer alabilmeleri için yerel kurum ve kuruluşlarda bulunması gereken, altyapıyı asgari düzeyde de olsa çalışır durumda tutmak için ihtiyaç duydukları malzeme, donanım, altyapı destekleridir.

Bunun ötesinde, afetten etkilenen nüfusun ihtiyaçları, mağduriyeti ve yerleşimde temel hizmetlerin sağlanmasındaki kayıp ve açıklar değerlendirilirken, aynı zamanda mevcut yerel kapasite ve kullanılabilir durumdaki kaynakların da belirlenmesi esastır.

3. Ön İyileştirme: Ön iyileştirme, öncelikle afet bölgesine temiz su temini, geçici barındırma, gıda ve gıda dışı yardım, psiko-sosyal destek, tehlike arz eden enkazın kaldırılması ve temizleme, altyapının onarımı ve kesintisiz çalışır duruma getirmesi, tarım ve tarım dışı geçim desteği, kurum/faaliyet alanı itibarıyla hasar ve zarar tespitlerinin yapılması, hak tazmin ve telafisi işlemleri ile finansman, satın alma ve kiralama hizmetlerini kapsar.

Afet bölgesinde ihtiyaç duyulan insani yardımın sağlanmasında uluslararası kabul gören asgari standartların varlığı süreçleri kolaylaştırıcıdır. Bu çalışmaların en katılımlı ve kapsamlısı, Uluslararası Kızılhaç ve Kızılay Dernekleri Federasyonu (IFRC) ve çok sayıda uluslararası insani yardım kuruluşunun girişimiyle, 1997’de yürürlüğe giren uluslararası Sphere (Küre) Projesi ile başlatılan, genel kabul gören ve sürekli olarak geliştirilen bir çerçevedir. Sphere Projesi’nin insani yardımda çıkış noktası, afetten etkilenen insanların onurla yaşama hakkı, korunma ve güvenlik hakkına, insani yardım alma hakkına saygıdır. Sphere Projesi’nde yer alan asgari standartlar bu hakları dikkate alarak, insani yardımda olması gereken yeterlik ve kaliteye işaret etmektedir; asgari standartlar 4 başlık altında toplanmaktadır:

1. Su temini, sanitasyon ve hijyen teşvikine ilişkin asgari standartlar,
2. Gıda güvenliği ve beslenmede asgari standartlar,
3. Barınak, yerleşim ve gıda dışı maddeler için asgari standartlar,
4. Sağlık faaliyetlerinde asgari standartlardır.

Sphere Projesi kapsamında yer alan başlıklara ek ve bütünleyici standartlar olarak, afete müdahale ve insani yardımda çocukların korunması, eğitim, ekonomik iyileştirme (hane geçim kaynaklarının, küçük ekonomik işletmelerin iyileştirilmesi, nakit destek programı), hayvancılık konularında örnek teşkil edebilecek uygulamalar. Bu sayede asgari standartlar geliştirilmektedir; bu alanda uygulamaya dönük çeşitli çalışmalar halen sürmektedir.

Afete Müdahalede Ortak Davranış Kuralları

Afete müdahalede çoğu zaman idari, teknik, lojistik uygulamaların hızlı ve etkili biçimde yerine getirilmesi sırasında, afetten etkilenen nüfusun karşı karşıya kalabildiği ve müdahale ile görevli birey ve ekiplerin bilerek ya da bilmeyerek ihmal edebildiği, görünmeyen kayıplar söz konusudur. Bu kayıplar aşağıdaki gibi örneklenebilir:

• Afetzedenin kişisel haklarına onuruna saygı gösterilmemesi.
• Zor koşullarda hayatını sürdürebilme çabası neticesinde karşılaşılan güçlükler. • Afet sonrası toplumun sosyal ilişki ve bağlarında kırılmalar.
• Afetzedelerin zorunlu göçe maruz kalmaları.
• Afetlerin sosyo-ekonomik farkları derinleştirmesi. • Afetzedelerin düzenli geçim kaynaklarını kaybederek yoksulluğa düşmeleri, vb.

Afete müdahalede, olağan işleyiş ve genel etik kurallarının yetersiz kaldığı, uygulanamadığı koşullarda, müdahalede yer alan ekipler bakımından gündeme gelebilen sorunlar da gözlenmektedir. Bu sorunların başlıca örnekleri şu şekilde özetlenebilir:

• Müdahalede uygulayıcıların mevcut bölge koşullarını bilmemesi ve yersiz kalması.
• Bazı saha uygulayıcılarının etik kuralların dışına çıkması.
• Afete özel müdahalenin geliştirilememesi.
• Medya kullanımında kişi hak ve mahremiyetine saygı duyulmaması gibi örneklenebilir.

Afete müdahale süreçlerinde afetten etkilenen insanların onurla yaşama hakkı, güvenlikleriyle ilgili korku ve kaygılarına karşı korunma hakkı ve insani yardım alma hakkı başta olmak üzere temel haklarına özen gösterilmesi için mutlaka önlem alınmasını gündeme getiren, dönüm noktası oluşturacak bir gelişme 1994’te yaşanmıştır. 1994’te Ruanda’da yaklaşık 100 günde bir milyona yakın insanın katledildiği, soykırım niteliğindeki iç çatışmadan etkilenenler için uluslararası insani yardım çalışmaları başlatılmış, bu çalışmalarda çok fazla zaman, kaynak ve enerji sarf edilmiş, ancak uluslararası yardım kuruluşları, sivil toplum örgütleri ve ülke yönetimi arasında iş birlikleri sağlanamamıştır. Sonuçta, ölümler önlenemediği ve azaltılamadığı gibi yeterli yardım da ulaştırılamamıştır. Bu olayın ardından uluslararası platformlarda afete müdahalenin, ortak davranış kuralları çerçevesinde, geniş katılımlı ve koordine iş birliği, nitelikli ve yeterli insani yardım, şeffaflık ve hesap verebilirlik temelinde ve zamanında, etkili biçimde gerçekleştirilmesi amacıyla çalışmalar yoğunlaşmıştır. Bu sebeple afetlere müdahalede ortak davranış kuralları geliştirilmiştir.

Bu çabaların bir ilk adımı, afete müdahalede Uluslararası Kızılhaç ve Kızılay Dernekleri Federasyonu (IFRC) ve sivil toplum örgütleri tarafından uluslararası davranış kurallarının (IFRC Code of Conduct-1994) kabul edilmesi olmuştur. Günümüzde tüm sektörler için afete müdahalede etik çerçeve oluşturan, Afet Yardımında Kızılhaç, Kızılay Hareketi ve Sivil Toplum Kuruluşları için Davranış Kuralları aşağıdaki birkaç madde ile örneklenebilir:

• İnsani zorunluluklar önceliklidir.
• Yardımlar, bu yardımı alanların ırkı, dini ya da uyruklarına bakılmaksızın ve hiçbir ayrım gözetilmeksizin sağlanır. Yardım öncelikleri yalnızca ihtiyaç temelinde belirlenir.
• Yardımlar belli bir siyasal ya da dini görüşü desteklemek için kullanılmayacaktır.
• İnsani yardım, temel ihtiyaçları karşılamaya olduğu kadar, gelecekteki zarar görebilirlikleri de azaltmaya yönelik olmalıdır, vb.

Bu kapsamda üzerinde sürekli çalışılan ve uygulamada geliştirilen ortak davranış kuralları insani yardım kuruluşlarının faaliyetlerinde esas olarak etik ve yasal bakımdan şu taahhütleri öngörmesi kabul edilegelmiş kurallar olmuştur:

• Afete müdahale insan odaklı olmalıdır,
• Afetin olumsuz etkileri en aza indirilmelidir,
• Afete müdahalede uluslararası davranış kurallarına (IFRC Code of Conduct) uyulmalıdır,
• Hesap verebilirlik sağlanmalıdır.

Afete Müdahalede İnsan Odaklı Yaklaşım: Afete müdahalede, uluslararası kabul gören insan odaklı yaklaşımın başlıca yönleri de şu şekilde özetlenebilir:

• İnsan hayatı en önemli değerdir.
• Afetin boyutuna bakılmaksızın insan onuruna ve haklarına her koşulda saygı gösterilmelidir.
• Afetten etkilenen kişi ve toplulukların haklarını öğrenmesi ve kullanması, ihtiyaçlarının doğru belirlenmesi ve zamanında karşılanması için bilgiye erişimi, kendileriyle ilgili kararların oluşturulmasına katılımı ve itirazda bulunabilmesi sağlanmalıdır.
• Afetzedelere yasal haklarını öğrenme ve kullanma, mevcut çözümlere erişme ve olası istismardan korunmada yol gösterilmelidir.
• Fiziksel, sosyal ve ekonomik bakımdan daha korunmasız, daha fazla risk altındaki birey, grup ve topluluklara; toplumsal cinsiyet eşitliğine, sosyal, kültürel, dini hassasiyetlere özellikle dikkat ve özen gösterilmelidir.
• Afet nedeniyle zorunlu yer değiştirme asgari düzeyde tutulmalıdır.
• Afete müdahalede yerel olanaklar harekete geçirilmeli; insani yardım dışa bağımlılığa yol açmamalıdır.
• Afetzedelere psiko-sosyal destek sağlanmalıdır.