Avrupa Birliği Dersi 5. Ünite Özet

Dış Politika ve Avrupa Birliği

28 üyeli AB ekonomik, finansal ve ticari bakımdan büyüklüğü nedeniyle, dünyanın başlıca güçleri arasında yer almaktadır. Küresel ilişkilerde önemli bir role sahip olan AB’nin ağırlığı, AB üye devletleri dış politika alanında ortak hareket ettikçe artmaktadır.

Dış politika, bir devletin kendi sınırları dışında ulusal çıkarlarını gerçekleştirmek için takip ettiği hedef, hareket tarzı ve kullandığı yöntemlerdir (Sezer, 1972: 75). Dış politika oluşumunun en önemli kısmı olan karar alma mekanizması ise dış politika kararlarının yapıldığı sürecin özünü oluşturmaktadır. Bu süreç, dış politikada kararın alınmasında takip edilen aşamaların ve kararların alınmasına katılan kişilerin, kurumların ve kuruluşların incelenmesiyle ilgilidir.

AB bütünleşmesini henüz tamamlayamamış, belirli alanlarda ulus-üstü nitelikler gösteren ama belirli alanlarda da ulus devletlerin egemenliklerinin ön planda olduğu bir siyasal yapı şeklindedir. Ulus devletlerin egemenliklerin en üst seviyede hissedildiği alanlardan biri, dış politika ve güvenliktir. İşte bu açıdan, yukarıda da ifade edildiği gibi, AB, “Birlik” olarak ismen var olsa da bu birlikteliği dış politika alanında çok fazla göremiyoruz.

Dış politikayı belirleyen temel faktörler şunlardır: uluslararası yapı, jeopolitik konum, ulusal kamuoyu, doğal çıkarların algılanış biçimi ve ulusal birlik bilinci.

Ülkelerin iç politikaları ile dış politikaları arasındaki karşılıklı bağımlılık nedeniyle, iç politikayı dikkate almayan bir dış politikadan ve dış politikayı dikkate almayan bir iç politikadan söz edilemez.

Jordi Vaquer Fanés’in de altını çizdiği gibi, Avrupa dış politikası “bir uluslararası ilişkiler sistemi, ulusal aktörlerin kısmen ortak kısmen ise ayrı uluslararası faaliyetlerde bulundukları toplu bir kurumdur” (Vaquer Fanés, 2001: 1). Bu nedenle, AB dış politikası konusunu incelerken; konuyu hem üye ülkelerin dış politikaları açısından hem de kurumsal anlamda AB açısından değerlendirmek gerekmektedir.

Ortak Dış ve Güvenlik Politikası’nın (ODGP) Tarihsel Arka Planı

AB’de ortak dış ve güvenlik politikası oluşturulması çabaları; AB’nin kültür politikasında olduğu gibi, uzun bir dönemi kapsayan, yavaş ilerleme kaydeden ve henüz tam olarak tek sesliliği yakalamayı başaramayan bir süreçtir.

Bu durumun temel sebebi, yukarı da ifade edildiği gibi işin hem ulusal hem de ulus-üstü boyutunun olmasıdır. Tıpkı AB’nin resmi belgelerinde ve genel kültür politikasında iki çeşit kimliğin vurgulandığı gibi; zira AB’nin kültür politikası bir yandan AB bayrağını ve marşını barındıran ulus-üstü bir Avrupalı kimliğini yansıtırken diğer yandan da ulusal bayrakları ve marşları barındıran üye devletlerin ulusal kimliklerini yansıtmaktadır. Hatta Maastricht Antlaşması’nın 128. Maddesinde AB’nin kültür politikası şu şekilde yer almaktadır: “Birlik, üye ülkelerin kültürlerinin gelişmesine katkıda bulunacak, bir yandan da milli ve bölgesel farklılıklarına saygı duyacak, aynı zamanda ortak kültürel mirası ön plana çıkartacaktır.”

Bu ikilem içinde Avrupa devletleri, ortak bir dış politika oluşturulması hususunda ilk hukuki üstlenmeyi 1 Temmuz 1987’de yürürlüğe konulan Tek Senet ile sağlamışlardır.

1 Kasım 1993’te yürürlüğe giren Maastricht Antlaşması’yla, bütünleşmenin ekonomik alanlar dışında diğer alanlara kaydırılması hedeflenmiş ve artık “Avrupa Birliği”nden söz edilmeye başlanmıştır. Ayrıca bu antlaşmayla AB, üç sütunlu bir yapıya dönüştürülmüştür:

• Ekonomik ve Parasal Birlikten oluşan Avrupa Toplulukları sütunu,
• ODGP sütunu,
• Adalet ve İçişleri sütunu.

Bunun yanında, AB’nin hedeflediği uluslararası siyasal etkinliğe ulaşabilmek için ortak eylem alanları belirlenmiştir. Bu alanlar şu şekilde özetlenebilir (European Political Cooperation Documentation Bulletin, 1992:158):

• AGİT süreci,
• Nükleer silahların yayılmasının engellenmesine bağlı sorunlar,
• Güvenlik önlemleri dâhil Avrupa’da silahsızlanma ve silahların kontrolü politikası,
• Güvenliğin ekonomik boyutu,
• Üçüncü ülkelere yapılan askeri teknoloji transferlerinin kontrolü,
• Silah ihracatının kontrolü.

Ancak, Maastricht’le ortaya konulan ODGP düzenlemelerinin pratiğe yansıması hiç de yukarıdaki beklentileri karşılar nitelikte olmamıştır. Bu durumun en somut göstergesi ise eski Yugoslavya’nın dağılması sürecinde yaşanan krizlerde AB’nin etkisiz kalmasıdır. Balkanlar’da yaşananlar karşısında etkisizliğinin farkına varan AB, bu durumu düzeltebilmek için ODGP’nin geliştirilmesi konusunda çalışmalarına devam etmiştir. Bu yöndeki gerçekçi adım Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası ’nın oluşturulmasıdır. Bu yapı 1997 yılında imzalanan ve 1999 yılında yürürlüğe

Fakat bu politikanın kabulünden sonra da üye devletler arasında görüş ayrılıkları devam etmiştir. Bu durum, ODGP alanında ilerleme sağlanmasını yine engellemiştir. Üzerinde sınırlı olarak uzlaşılan konular ise bir ODGP yüksek temsilcisinin atanması ve yapıcı çekimserlik uygulanmasının getirilmesidir. Bu uygulama kararların oybirliği ile alınmasını teyit etmiş, ancak karara katılmayan üye devletlere çekimser kalabilme hakkı tanımıştır. Bu uygulamayla çekimser üyeler karar alınmasına engel olamayacaklar, ancak çekimser kalan üye devletlerin oy ağırlığı 1/3’ten fazla ise söz konusu kararın alınması yine mümkün olmayacaktır (Efe, 2015: 337).

Ortak dış ve güvenlik politikası konusunda fazla bir ilerleme sağlamamasına rağmen, Amsterdam Antlaşması belirli yeniliklerin ortaya çıkmasına öncülük etmiştir. Bu yenilikleri şu şekilde özetleyebiliriz (Canbolat, 2002: 239):

• ODGP’ye yüksek temsilci atayarak AB’nin dış politika konusundaki etkinliğinin artırılması,
• ODGP’ye Petersberg görevlerinin dâhil edilmesi,
• Avrupa Konseyi Başkanı, Genel Sekreteri ve Avrupa Komisyonu yanında, dış ilişkiler sorumlusunun da ODGP’ye eklenmesiyle devamlılığın sağlanması,
• Politika Planlama ve Erken Uyarı biriminin kurulması,
• ODGP’de karar alma sırasında uygulanan oybirliği sisteminin meydana getirdiği zorluğu ortadan kaldırmak için Amsterdam Antlaşması’nda mevcut oybirliği sisteminin korunması, ancak çok katı olan bu sistemi yumuşatmak için çekimserlik hakkının getirilmesi,
• Ortak eylemler sırasında karar verilmede kullanılan çoğunluk oyunun yerine nitelikli çoğunlukla karar alınmasının daha geniş alanda kullanılması,
• Ortak tutum ve ortak eylemin dışında ortak stratejinin de belirlenmesi.

ODGP konusunda karar alma mekanizmasına bir başka yenilik de Nice Antlaşmasıyla getirilmiştir. 26 Şubat 2001 tarihinde imzalanıp 1 Şubat 2003 tarihinde yürürlüğe giren Antlaşmaya göre, Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikasının ODGP’nin bir parçası olduğu resmen ilan edilmiştir. Bununla birlikte belki de en önemli gelişme Batı Avrupa Birliği’nin AB’ye dâhil edilmesidir.

Yukarıda ele alınan tarihsel süreç göstermiştir ki AB’nin dış politikasında ve ilişkilerinde Birlik içindeki üye ülkelerin tek bir dış politika izlemeleri mümkün olmamıştır. Bu durumun en önemli nedeni, dış politika alanının halen üye devletlerin sürücü koltuğunda olduğu ve çalışma metodunun da devletlerarası işbirliğine dayalı olduğu bir alan olmasıdır. Bu çerçevede 1 Aralık 2009’da yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması da diğer kurucu antlaşmalar gibi, bu tek ses olamama sorununu mümkün olduğunca AB üyesi devletlerin çekince ve itirazlarını dikkate alarak çözmeyi hedeflemektedir.

Lizbon Antlaşması ve Ortak Dış ve Güvenlik Politikası

Federal bir birlikteliği öngören niteliğe sahip AB Anayasa Taslağının 2005 yılında Fransa ve Hollanda’da yapılan referandumlarda reddedilmesinin ardından, söz konusu Taslağın maddeleri yumuşatılarak daha mütevazi hedefler içeren bir reform anlaşması olan Lizbon Antlaşmasına dönüştürülmüştür. Lizbon Antlaşması’nın 5. başlığı ise “Birliğin Dış Eylemine İlişkin Genel Hükümler ve Ortak Dış ve Güvenlik Politikasına İlişkin Özel Hükümler” adını taşımaktadır.

“Birliğin Dış Eylemine İlişkin Genel Hükümler” ile ilgili 21. Madde’nin 2. fıkrasında AB’nin dış ilişkilerinde ulaşmayı amaçladığı noktalar ortaya konulmaktadır. Madde 32 ise bu noktada üye devletlere dış ve güvenlik politikasında dayanışma içinde olma yükümlülüğünün altını çizmektedir.

Bu noktada AB üyesi devletler ODGP alanındaki Birlik müktesebatına saygı duyma ve ODGP amaçlarına zarar verecek herhangi bir davranıştan kaçınma yükümlülüğü altındadırlar. Julia Schmidt bu duruma vurgu yaparak, üye devletlerin bağlılık ve dayanışma ruhuyla AB’nin ODGP alanındaki eylemlerini aktif bir biçimde desteklemeyi olumlu yükümlülük, AB’nin çıkarlarıyla uyuşmayan herhangi bir eylemde bulunmaya ise negatif yükümlülük olarak tarif etmektedir.

Nugent’e göre ise AB’nin kendisini dünya sahnesinde etkili bir küresel aktör olarak kabul ettirip ettiremeyeceği de Birlik içindeki bu tutarlılık ve uyuma bağlıdır (Nugent, 2006: 519). Fakat şu da bir gerçek ki uyum konusu AB’nin dış ilişkilerinin yönetiminde en önemli sorun olarak varlığını sürdürmektedir. Bu sorunun üstesinden neden gelinemediğine ilişkin olarak şu nedenleri sayabiliriz:

• AB’nin dış ilişkilerinin ilgi alanlarının ve faaliyetlerin çeşitliliği,
• AB’nin dış politikasındaki aktörlerin çeşitliliği,
• Üye devletlerin farklı konularda farklı dış politika tercihleri.

Lizbon Antlaşması ile Maastricht Antlaşmasıyla getirilen sütunlu yapı kaldırılmış, AB tüzel kişiliğe sahip tek bir yapı haline getirilmiştir.

Sınırlı yetki ilkesi , kurucu antlaşmalarda olduğu gibi Lizbon Antlaşmasında da yer alırken, beş başlık altında açıklanan diğer yetkiler şunlardır:

• Münhasır yetkiler,
• Paylaşılan yetkiler,
• Destekleyici, koordine edici ve tamamlayıcı eylem alanları,
• Ekonomi ve istihdam politikalarının koordinasyonu,
• ODGP

Nitekim üye devletlerin AB’deki büyükelçilerinden oluşan ve Bakanlar Konseyi çalışmalarının hazırlanmasından sorumlu olan Daimi Temsilciler Komitesi (Committee of Permanent Representatives- COREPER) de bu kapsamda ODGP alanında halen kilit konumdadır. COREPER ile işbirliği içinde çalışan Siyasi ve Güvenlik Komitesi (SGK) de ODGP konusunda adı sıkça geçen bir kurumdur.

AB Konseyi aşağıdaki durumlarda nitelikli çoğunlukla hareket eder:

• Avrupa Birliği Zirvesinin AB’nin stratejik çıkarlarına ve hedeflerine ilişkin olarak 22. Maddenin 1. Paragrafı uyarınca aldığı bir karar temelinde, bir Birlik eylem veya tutumunu belirleyen bir karar kabul ederken,
• Avrupa Birliği Zirvesinin kendi inisiyatifiyle veya Birlik Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisinin inisiyatifiyle ortaya koyduğu özel bir talebini takiben, Yüksek Temsilci tarafından sunulan öneri üzerine, bir Birlik eylem veya tutumunu belirleyen bir karar kabul ederken,
• Bir Birlik eylemini veya tutumunu belirleyen bir kararın uygulanmasına ilişkin kararlar kabul ederken.

Daha öncede dile getirilen AB Anayasası taslağında yer alan iki yenilik; biri değişik bir mahiyette, diğeri ise varlığını devam ettirerek Lizbon Antlaşmasında yer almıştır. Bunlardan mahiyeti değiştirileni, AB Dışişleri Bakanı makamıdır. Bu makam, AB Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi olarak değiştirilmiştir. İkincisi, yani varlığını devam ettiren ise AB Dış İlişkiler Eylem Servisi ’dir.

Birlik adına üçüncü taraflarla siyasi diyalog yürütmek ve uluslararası örgütler ile uluslararası konferanslarda AB’nin tutumunu ifade etmek Yüksek Temsilcinin görevleri arasındadır. Lizbon Antlaşması ile Yüksek Temsilciye doğrudan üç birim bağlanmıştır: Siyasi Birim, Durum Merkezi, AB Askeri Komitesi.

Bu temel görevleri doğrultusunda Yüksek Temsilcinin görev süresi beş yıldır. Bu süre en çok 18 ay olan diğer Konsey başkanlıklarına oranla oldukça uzundur. Günümüzde bu görev, İtalyan siyasetçi Federica Mogherini tarafından yürütülmektedir. Britanyalı Catherine Ashton ise Mogherini’den önce bu görevi yürütmüş ve aslında bu göreve ilk atanan siyasetçi olmuştur.

Ayrıca Avrupa Birliği 3. Ülkelerle ilişkilerini Avrupa Komşuluk Politikası (European Neighbourhood PolicyENP) dahilinde yürütmektedir.

AB Konseyinin AB Dış İlişkiler Servisinin organizasyonu ve işleyişine dair 26 Temmuz 2010 tarihli ve 2010/427/AB sayılı kararı ile kurulmuş ve 1 Ocak 2011’de faaliyetlerine başlamıştır. Aslında EEAS AB Anayasası Taslağında da yer bulmuş bir kurumdur. AB Anayasa Taslağında, AB Dışişleri Bakanı’na destek vermek üzere EEAS(European External Action Service-EEAS)’nin oluşturulması öngörülmüştür. EEAS’nin en önemli başarılarından biri Batı Balkanlar’da AB üyesi devletler arasındaki ayrılıklara rağmen, Sırbistan ve Kosova arasındaki ilişkilerin normalleştirilmesi yolunda attığı adımlar olmuştur.

AB Dış İlişkilerinin Geleceğine Dair: Küresel Siyasette Avrupa Birliği

Kurumsal anlamda AB, uluslararası arenada küresel ısınmadan, Ortadoğu barış sürecine kadar uzanan geniş bir yelpazede kilit rol oynamaktadır. Diplomasi temelinde ilerleyen OGDP, silahlı çatışmaların çözümü ve ortak bir anlayışın geliştirilmesi doğrultusunda gerekli bulunduğu takdirde ticaret, yardım, güvenlik ve savunma alanlarında birtakım araçlarla desteklenmektedir. AB aynı zamanda, dünyada en çok uluslararası kalkınma yardımı yapan kurum konumundadır.

AB’nin resmi kamuoyu araştırma birimi olan Eurobarometer tarafından yapılan ve Mayıs 2015’te yayınlanan kamuoyu araştırmasının sonuçlarına göre Birlik vatandaşlarının % 69’u “AB uluslararası arenada önemli bir rol oynamaktadır.” görüşüne katılmaktadır.

AB üyesi ülke vatandaşlarının ortak dış politikaya verdikleri destek de AB için bir diğer önemli meşruiyet kaynağıdır. Yine Mayıs 2015’te yayınlanan Eurobarometer sonuçlarına göre Birlik vatandaşlarının % 66’sı ortak dış politika fikrine destek vermektedir.

Türkiye’nin, katılım sürecini tamamlayıcı bir şekilde ve AB ile eşgüdüm halinde kendi bölgesindeki rolünün artması, her iki tarafın sadece Güney Kafkasya ve Ortadoğu’daki etkisini değil, aynı zamanda dünya gündemindeki ağırlığını da artırabilecektir. AB ve Türkiye, birlikte hareket ederek, enerji güvenliğini güçlendirebilir, bölgesel çatışmaları ele alabilir, etnik veya dini temelde gelişen ayrılıkları önleyebilir. İzlanda ve AB birlikte, kuzey kutbunda enerji, çevre, denizcilik ve güvenlik konularında önemli bir rol oynayabilir.

Öte yandan yarım yüzyılı aşkın süredir dünyadaki en büyük istikrar sağlayıcı güç olan; kurucu ülkeleri arasındaki düşmanlıkları ortadan kaldıran; İspanya, Portekiz ve Yunanistan gibi ülkeleri yüksek refah standardına ulaştıran AB, son zamanlarda kendi iç dinamiklerinin gözden geçirilmesi ve kendi reform sürecinin sorgulanması ile karşı karşıyadır. Bu durum ise AB’yi bir taraftan kendi içine gittikçe daha çok kapanmaya, diğer taraftan da uluslararası/ küresel aktör olma kabiliyetini Çin ve Rusya gibi diğer bölgesel güçlere bırakmaya zorlamaktadır. Ancak bu ifadeler AB’nin çöktüğü veya yakın gelecekte çökeceği anlamına da gelmemektedir.

AB halen büyük ölçüde kıtada ekonomik ve siyasal bir istikrar çıpası olarak durmaktadır. Ancak, 28 üyeye ulaşmış bir AB’nin kendi işleyiş yöntemlerini sağlamlaştırmadıkça ve üye devletlere siyasal bütünleşmesinin gelişimine en elverişli koşullarda hazırlanma imkânı tanıyacak bir takvim oluşturmadıkça, gelecek politikasının nasıl sağlıklı bir şekilde süreceği AB açısından yanıtlanması zor bir sorudur.

Örneğin genişleme konusunda AB’nin yaşadığı sıkıntılar, ABD ve Kanada ile devam eden serbest ticaret anlaşması konusundaki belirsizlikler, küresel terörizmle mücadelede etkin olunamaması, Avrupa’da göçmenlere yönelik tutumlar gibi birçok gelişme, AB’nin bugünkü ve gelecekti durumuna ilişkin pek de olumlu sinyaller vermemektedir.

Bu nedenlerle AB ekonomik, finansal ve ticari bakımdan dünyanın başlıca güçleri arasında yer alıyor desek de 28 üye devletin dış politika alanında aynı performansı gösterebildiğini söylemek oldukça zordur. Yani “sahnenin arkası önü kadar gösterişli değildir.”

Ayrıca, Avrupalı olmak artık sadece Avrupa’da doğmakla nitelendirilemeyecek kadar karmaşık ve önemli bir konudur. Günümüz dünyasında, kültürel çeşitliliklere ve kültürlerarası diyaloga işaret etmek çok büyük bir önem teşkil etmektedir. İşte bu çerçevede, Avrupa Birliği farklı kültürler arasındaki diyaloğu genişletmeli ve ilerletmelidir. Aslında kültürlerarası diyalog, “çokkültürlülük” ve “farklılık içinde birlik” gibi ilkeleri benimseyen AB’nin hoşgörü anlayışı, ancak kültürel farklılıklar algısının dinî kaygılardan kurtulmuş olmasıyla ilerleyebilecektir. Bu çerçevede eğer Avrupa Birliği kendi varlığını çok daha uzun yıllara taşımak amacında ise AB’yi kapalı kapılar ardına kilitlememeli ve dışlayıcı tutumlar içinde olmamalıdır. Bilakis, kendi evrensel değerleri çerçevesinde “öteki” olarak nitelendirilen değerlerle barışık olmalı ve bu değerlerle kendini yeniden tanımlama yollarını aramalıdır.