Enerji Yönetimi ve Politikaları Dersi 5. Ünite Özet

Giriş

Dünyada sürdürülebilir kalkınmanın yolları aranırken yaşam kalitesini yükseltmek ve gelecek nesillere temiz bir çevre bırakmak amaçlanmaktadır. Son dönemde ülkemizin enerji politikalarının çizildiği, 2013-2015 dönemini içeren “orta vadeli program, Enerji Verimliliği Strateji Belgesi ve 2013 yılı Yıllık Programına göre; 2023 yılında elektrik enerjisi ihtiyacımızın, bugüne kıyasla iki kat artarak yaklaşık 500 milyar kWh olacağı öngörülmektedir. Bu noktada enerji talebimizin yerli kaynaklarla karşılanması çok zor gözükmektedir.

Enerji talebinin kesintisiz ve zamanında karşılanmaması, hızla sanayileşen ülkemiz için son derece önem arz eden bir konudur. Bu nedenle konu ile ilgili yasal mevzuatta düzenlemeler yapılmış, elektrik dağıtım ve üretim özelleştirmeleri gerçekleştirilmiş ve elektrik üretiminde özel sektörün oranı %55’lere ulaşmıştır. Enerji sektörüne özel sektörün daha fazla yatırım yapması için yasama organlarınca; Yap-İşlet (Yİ), Yap-İşlet-Devret (YİD), İşletme Hakkı Devri (İHD) ve Otoprodüktör gibi yatırım modelleri hayata geçirilmiştir.

Ülkemizde Enerji ve Elektrik Piyasasının Gelişimi

Ülkemizde elektrik üretimi ile ilgili pazar ilk olarak 1935 yılında yürürlüğe giren 2805 sayılı Kanun ile başlamıştır. Söz konusu Kanun ile Etibank kurulmuştur. 1948 yılından sonra Maden Tetkik Arama (MTA), Elektrik İşleri Etüt İdaresi (EİEİ) şimdi bu kurumun yeni adı Yenilenebilir Enerji Genel Müdürlüğü (YEGM) olarak değiştirilmiştir. Devlet Su İşleri (DSİ) ve İller Bankasının desteğiyle çok sayıda termik ve hidrolik santral inşa edilmiştir. 1963 yılında Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, 1970 yılında 1312 sayılı yasa ile Türkiye Elektrik Kurumu (TEK) kurulmuş, 1982 yılında yürürlüğe giren 2705 sayılı kanun ile belediye ve birliklerin elektrik üretim tesisleri TEK tarafından devralınmıştır. Bu yapı sayesinde ülkemizde enerji pazarında tekelci bir yapı oluşmuştur. Ülkemizde elektrik pazarında oluşan tekelci yapılaşma 1984 tarih ve 3096 sayılı Kanun ile TEK’in elektrik sektöründeki tekeline son verilmiş ve özel sektörün elektrik pazarına girmesinin önü açılmıştır. Bakanlar Kurulu kararıyla 1994 yılında TEK ikiye bölünerek; Türkiye Elektrik Üretim İşletim A.Ş (TEAŞ) ve Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş (TEDAŞ) oluşmuştur.

4628 sayılı Kanunu esas alarak çıkartılan Bakanlar Kurulu Kararına göre; TEAŞ, Türkiye Elektrik İşletim A.Ş (TEDAŞ), Elektrik Üretim A.Ş (EÜAŞ) ve Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt A.S (TETAŞ) olmak üzere anonim şirket statüsünde üçe bölünmüştür. 14 Nisan 2009 tarih ve 27200 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan “Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği” ile, aktif elektrik enerjisi arz ve talebinin dengelenmesi ve uzlaştırmasına ilişkin usul ve esasları belirlenmiştir.

Enerji piyasası son otuz yılda, özelleştirme ve liberalleşme dönemine girmiştir (s:132, Şekil 5.1). Bu sayede devlet, enerji sektöründe sürekli artan yatırım maliyetinden kurtulacaktır. Bu yapılanmanın temelinde ise, özel sektörü enerji üretimine çekebilmek için gerekli yasal düzenlemeler karar vericiler tarafından yapılmıştır.

Elektrik üretiminde kaynak çeşitliliği bakımından şanslı bir ülke olmamıza rağmen bu kaynak çeşitliliğini verimli ve yeterli kullanamamaktayız. Türkiye’de kurulu gücün kaynak çeşitliliği incelendiğinde hidroelektriğin %33,95 ve doğalgazın %30,93 pay ile ana kaynaklar olduğu görülmektedir (s:132, Çizelge 5.1). Doğalgazın elektrik üretiminde bu denli öneme sahip olmasını, doğalgaz ithalatına yönelik uzun dönemli kontratlara bağlayabiliriz. Bu olumsuz durumu giderebilmek ülkemiz enerji politikalarının en önemli hedefi olmuştur. Doğalgaza aşırı bağımlı elektrik üretimimizi azaltabilmek için alınan önlemler sonuçlarını vermeye başlamıştır. 2016 yılı Ocak ve Aralık ayı sonu verileri kurulu güç açısından incelediğinde kömür ve linyit için 700 MW, hidroelektrik için 432 MW, biogaz için 62 MW, jeotermal için 109 MW, rüzgâr için 768 MW, güneş için 193 MW’lık bir artış, doğalgaz içinse 245 MW’lık bir azalış gerçekleştiğini görülmektedir. Bu da Türkiyede enerji talebinin karşılanmasında kullanılan kaynakların çeşitlendirilmesi yoluna gidilerek yerel enerji kaynaklarıyla talep edilen ikincil enerjinin karşılanmasına yönelindiğinin en önemli göstergelerinden biridir.

2016 Aralık ayı sonuna göre; yenilenebilir enerji kaynaklarının kurulu güce oranında, hidroelektrik de %1,01, biyogaz da %0,05, rüzgâr enerjisinde %0,68, güneş enerjisinden elektrik üretiminde ise %0,22 artış olduğu görülmektedir. Yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik üretiminde gözlemlenen bu artış eğilimleri henüz yeterli olgunluğa gelmemiş olsa da yerli kaynaklar kullanılarak talebin karşılanmasında önemli bir kilometre taşı olarak değerlendirilmelidir.

Ülkemizin en büyük kurulu gücü Marmara Bölgesindedir. Diğer taraftan üretim/tüketim oranına bakıldığında Marmara Bölgesinde enerji açığı söz konusudur. Ayrıca, İç Anadolu ve Güneydoğu Anadolu bölgelerinin de enerji ihtiyaçları yoğundur (s:133, Çizelge 5.2). Bu durum da enerji yatırımlarını yaparken bölgelerin özelliklerine ve ihtiyaçlarına göre enerji ihtiyaçlarını karşılayacak alternatif çözüm yöntemleri geliştirilmesi tartışma götürmez bir gerçek olarak karşımıza çıkmaktadır

Enerji Yatırım Modelleri

Ülkemizin enerji ihtiyacının bugüne 2023 yılında 500 milyar kWh olacağı tahmin edilmektedir. Bu ihtiyacın karşılanması için bugünkü kurulu gücün iki katına çıkarılarak 100 GW’a ulaşması gerekmektedir. Bunun sağlanması içinse her yıl 5 milyar dolar tutarında enerji yatırımının yapılması gerekmektedir. Bu derece büyük miktardaki parayı enerji yatırımlarına sevk etmek gerçekten zor olduğu için ilk olarak, 1994 yılında 3996 sayılı yasa çıkarılmış, bu yasa ile bazı hizmetlerin Yapİşlet-Devret (YİD) modeli ile yaptırılması hedeflenmiştir. 1996 yılında ise, 8269 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile YİD modelinin “devret” kısmı atılarak Yap-İşlet (Yİ) Modeline yönelinmiştir. İşletmelerin kendi elektriğini üretmelerine olanak sağlayan Otoprodüktör yatırım modelinin hayata geçirilmesi ile şebeke üzerindeki yük bir nebze azalmıştır. Ancak 5784 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ve 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nda Yapılan değişiklikler, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliğine yansıtılarak; kendi ihtiyaçlarını karşılamak üzere elektrik enerjisi üretimi yapan ve iletim veya dağıtım şebekesiyle bağlantı tesis etmeden çalışan tesis veya ekipmana sahip gerçek veya tüzel kişilerin lisans alma yükümlülüğü kaldırılmıştır.

Yap işlet devret (YİD) : YİD, bir kamu hizmeti veya bayındırlık işinin, özel teşebbüs tarafından masrafları karşılanarak kurulmasını, belli bir süre işletilmek suretiyle yatırılan sermayenin amortisman ve kâr gerçekleştirildikten sonra, tesisin ve yönetimin bedelsiz olarak ilgili kamu idare kurumuna devir ve teslimine olanak sağlayan bir idari rejimdir. YİD yönteminin avantajları şunlardır:

• Özellikle gelişmekte olan ülkelerde kıt kaynaklardan dolayı gerçekleştirilmesinde zorluk yaşanan projelerin, özel sektör tarafından gerçekleştirilmesiyle, devletin; elindeki kaynakların ihtiyaç duyulan diğer alanlarda kullanabilmesi,
• Her kurulan tesisin işsizliğin azalmasına katkıda bulunması ve ayrıca kurulduğu bölgenin ekonomisi üzerinde de ciddi anlamda olumlu etkilerinin olması,
• Yüksek teknoloji transferinin sağlanması,
• Özel sektörün karlılık esasını amaçlamasından dolayı vergi gelirlerinde artışın sağlanması,
• Yabancı sermayenin girişinin sağlanması,
• Yatırımların çok kısa süre içerisinde tamamlanması,
• Hizmet kalitesinde artışın sağlanması,
• Kamu borçları üzerinde negatif yönlü bir etkinin gözlemlenmemesi.

YİD yönteminin dezavantajları ise şunlardır:

• Özel sektörün proje maliyetinin fazla olması halinde, üretilen hizmet veya malın satın alınması ve kâr garantisi verilerek alınması durumunda tüketicinin ödeyeceği fatura bedelinin yükselebileceği,
• Taraf sayısının çokluğu ve anlaşma sürecinin karmaşıklığı üst düzeyde profesyonel eleman ve para gerektirebilir,
• Herhangi bir şekilde iflas, vb. gibi durumlarda hizmetin aksama ihtimali,
• Yabancı sermayenin istikrarlı ve güvenli bir ekonomik ortam konusunda hassas olması.
• Kimi çevrelerce bir tür kapitülasyon gibi görülmesinden dolayı oluşan tepkinin siyasi argüman olarak kullanılması,
• İşletme dönemi sonunda eski ve kullanışsız tesislerin devri,
• Kâr ve döviz transferi

YİD modelinde birden fazla taraf bulunmaktadır. YİD modelinde ev sahibi ülke, proje sahibi hükümet kuruluşu, borç veren kuruluşlar, sigorta kuruluşları, sponsorlar, teknik finansal ve hukuki danışmanlar, ortak girişim şirketleri gibi bu kapsamda sayılabilir (s:135, Şekil 5.2).

Ortak girişimler , iki veya daha fazla şirketin, belli bir iş kapsamında sürekli veya geçici bir şirket kurarak, bu şirkette kendi işletmelerinden teknik, finansal ve ticari destek sağlamak üzere anlaşmalarıdır.

3996 sayılı yasaya göre; Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen idare ile sermaye şirketi veya yabancı şirket arasında yapılacak sözleşme, özel hukuk hükümlerine tabidir. Yapılacak sözleşmelerde sermaye şirketinin veya yabancı şirketin yapım ve işletmesini üstleneceği yatırım ve hizmetin süresinin belirlenmesinde yatırım bedelinin (elde edilecek kar dahil) ve yatırım için sağlanan kredilerin geri ödeme süresi ile projenin mahiyeti, sermayenin miktarı ve işletme esasları dikkate alınır. Sözleşmelerin süresi 49 yıldan fazla olamaz. 94/5907 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına göre; şirketlerde şu özellikler aranır:

• Şirketin veya ortaklarının her birinin sağlam bir mali yapıya sahip olduklarını bağımsız denetim firmalarınca tasdiklenmiş bilançoları ile kanıtlamaları gerekmektedir.
• Şirketin ortaklarından en az birinin talip olunan yatırım veya işletme ile ilgili faaliyetlerde bulunmuş olması zorunludur.
• Şirketlerin gerçekleştireceği yatırım ve hizmetler için getireceği öz kaynak oranı, önerilen toplam sabit yatırım tutarının yüzde 20’ sinden az olamaz.
• Her YİD projesi için ayrı bir şirket kurulur. Bu şirketin ana sözleşmesinde, gerçekleştireceği YİD projesi faaliyet konusu olarak belirtilir.

94/5907 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına göre; YİD modeli çerçevesinde yatırım ve hizmet ücretlerinin belirlenmesinde aşağıdaki iki yöntemin uygulanması esastır:

1. Uluslararası sektörel iç kârlılık oranları göz önünde bulundurularak, maliyet artı kâr yöntemi,
2. Tavan ücret (fiyat) yöntemi.

İdare yatırım ve hizmetin niteliğine göre şartnamede yukarıda sıralanan ücret belirleme yöntemlerinden birini veya ikisini birden tercih edebilir.

Maliyet artı kâr yönteminde dikkate alınacak esaslar şunlardır:

• Maliyet artı kâr yönteminde maliyet tespitinin Muhasebe Sistemi Uygulama Genel Tebliğinde yer alan standart ve ilkelere göre yapılması, bu ilkelerin yetersiz kaldığı durumlarda uluslararası muhasebe standartlarından yararlanılması,
• Yapılacak sözleşmelerde faaliyet konuları itibariyle aynı olan işletmelerde aynı kriterlerin uygulanmasına yönelik ilkelerin benimsenmesi esas alınır.
• Türk Lirası üzerinden ücreti oluşturan maliyet kalemlerinin (kredi anapara, faiz, vergiler ve öz sermaye geri ödemeleri hariç) işletme dönemi içerisinde hangi oranlardan eskale edilebileceğine (fiyatı belirli bir tarihe uyarlayabileceğine) dair esaslara uygulama sözleşmesinde yer verilir.
• Ücret tekliflerinin döviz cinsinden alındığı hallerde, işletme döneminde değişebilir maliyet kalemleri dışında, girdi fiyatlarındaki değişmeler ücrete yansıtılamaz.
• Değişebilir maliyet kalemlerine uygulama sözleşmesinde yer verilir.

Tavan ücret yönteminde piyasada oluşmuş ücret düzeyinden en yüksek indirimi sağlayan ve işletme dönemi süresince bunu sürdüreceğini taahhüt edenin teklifi tercih edilir. Piyasada oluşan ücretin gerçek maliyetleri yansıtmadığı veya eşdeğer bir ücretin henüz oluşmadığı durumlarda ise en düşük ücreti işletme dönemi süresince sürdüreceğini taahhüt edenin teklifi tercih edilebilir.

Tavan ücret yönteminde şirket uygulayacağı ücreti başlangıç ücretini esas almak kaydıyla Tüketici Fiyatları Endeksinden (TFE), bir katsayıyı (X) çıkararak bulacağı bir oranla (TFE - X) artırabilir. Yatırım ve hizmetin niteliğine göre Tüketici Fiyatları Endeksi ile üretilen mal ve hizmetin temel girdisi olan bir maliyet kalemindeki fiyat artışının (M) ağırlıklı ortalamasından bulunacak endeksin X katsayısından çıkarılmasıyla bulunan oran kullanılabilir. Burada [(a .TFE + (1 - a) . M) - X] formülü kullanılır. Bu formülde (a) katsayısı sektörün özelliği ve yatırım ile hizmetin niteliğine göre, şirket tarafından belirlenen, sıfır ile bir arasında bir değerdir. X katsayısı şirket tarafından mal ve hizmet üretiminde öngörülen verimlilik artışı ve piyasanın büyümesiyle oluşacak maliyet düşüşü dikkate alınarak teklif edilir. Bir dönem önceki ücret, bir sonraki dönemin başlangıç ücreti olarak kabul edilir.

17.06.2003 tarihli Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 4875 sayılı “Doğrudan Yabancı Yatırımlar Kanunu” madde 3/c’ye göre “Yabancı yatırımcıların Türkiye’deki faaliyet ve işlemlerinden doğan net kar, temettü, satış, tasfiye ve tazminat bedelleri, lisans, yönetim ve benzeri anlaşmalar karşılığında ödenecek meblağlar ile dış kredi anapara ve faiz ödemeleri, bankalar veya özel finans kurumları aracılığıyla yurt dışına serbestçe transfer edilebilir.”

94/5907 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına göre; yatırım ve hizmetlerin özelliklerine göre, hazine garantileri söz konusu olduğunda idare adına aşağıdaki garantiler verilebilir:

• Görevli şirkete, idarece satın alınacak mal ve hizmet bedelleri için ödeme yapılacağına dair garanti vermeye,
• Uygulama sözleşmesi ve diğer sözleşmelerde yer alması ve köprü krediler maddesinde belirtilen durumlara uygun olması kaydıyla yabancı finans kuruluşlarından köprü krediler sağlanması halinde, finansör kuruluşlara kısmen veya tamamen geri ödeme garantisi veya görevli şirkete köprü krediler sağlama hususunda mali yükümlülük altına giren fonlar lehine garanti vermeye,
• Finansör kuruluşlara köprü krediler dışında sağlanan ana krediler için tesisin ve görevli şirket hisselerinin uygulama sözleşmesi ve diğer sözleşmelerdeki koşullara uygun olarak, süresinden önce idarece devir alınması halinde, geri ödeme garantisi vermeye ve söz konusu garanti koşullarını belirlemeye Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakan yetkilidir.

Ana kredi (senior loan) , kanunda öngörülen ve münhasıran yatırım ve hizmetlerin finansmanı amacıyla, görevli şirketçe finansman kuruluşlarından sağlanan ve Hazine garantisine haiz olmayan kredidir.

Köprü kredi (subordinated loan) , uygulama sözleşmesi çerçevesinde belirtilen koşullarda gerektiğinde, görevli şirket hatası dışındaki, durumlar nedeniyle, projenin beklenmeyen finansman ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla, idare adına, fonlar veya diğer uluslararası finans kuruluşlarınca temin edilen ve kısmen veya tamamen Hazine garantisini haiz kısa ve orta vadeli tali kredidir.

Destek kredisi (stand by loan) , uygulama sözleşmesi çerçevesinde belirtilen koşullarda, görevli şirket hatası nedeniyle ortaya çıkan nakit sıkıntısının finansmanını karşılamaya yönelik olarak, görevli şirketçe temin edilen ve Hazine garantisini haiz olmayan tali krediyi ifade eder.

YİD’de görevli şirket ve idare arasında, görevin devri 94/5907 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı Madde 25, fesih işlemi Madde 26, süre sonunda tesisin devir işlemi Madde 27 ve kamulaştırma ise Madde 37 esaslarına göre yapılır.

2010 yılı TEİAŞ üretim verilerine göre, toplam elektrik üretimimizin %6,4’ü YİD santralleri tarafından gerçekleştirilmiştir (s:138, Şekil 5.3).

Yap-işlet (Yİ) modeli : Yİ modeli, YİD modeli kapsamında çıkan sorunlar üzerine geliştirilmiştir. Bu konuda çıkarılan ilk yasanın Danıştay tarafından iptali üzerine, 4283 sayılı “Yap İşlet Modeli İle Elektrik Enerjisi Üretim Tesislerinin Kurulması ve İşletilmesi İle Enerji Satışının Düzenlenmesi Hakkında Kanun 19.07.1997 tarih ve 23054 sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Hidroelektrik, jeotermal, nükleer santraller ve diğer yenilenebilir enerji kaynakları ile çalıştırılacak santraller bu kanunun kapsamı dışındadır. Kanunda sadece termik santrallere izin verilmiştir. Türkiye’de bu yasaya dayanılarak 2004 yılına kadar toplam 5 adet santral hizmete girmiştir (s:139, Çizelge 5.3).

4283 nolu yasaya dayanılarak 97/9853 karar nolu ve 1.8.1997 tarihli “yap-işlet modeli ile elektrik enerjisi üretim tesislerinin kurulması ve işletilmesi ile enerji satışının düzenlenmesi hakkında yönetmelik” yayınlanmıştır.

İşletme hakkı devri (İHD) : Türkiye’nin artan enerji ihtiyacından dolayı kamu üzerindeki yatırım yükünü azaltmak üzere geliştirilen yöntemlerden biride İHD’dir. İHD, özelleştirme yöntemlerinden biri olarak benimsenmesine karşın burada mülkiyet hakkının kamuda kaldığına dikkat edilmelidir.

4046 nolu kanun madde 18- c’ye göre; “İşletme hakkının verilmesi: Kuruluşların bir bütün olarak veya aktiflerindeki mal ve hizmet üretim birimlerinin mülkiyet hakkı saklı kalmak kaydıyla bedel karşılığında belli süre ve şartlarla işletilmesi hakkının verilmesidir.”

İşletme hakkı devri ile ilgili yasalar yürürlüğe girdikten ve uygulamalar başladıktan sonra Anayasa mahkemesi ve Danıştay’da çok sayıda dava açılmıştır. Anayasa Mahkemesi kanunların belli maddelerini, Danıştay ise devir işlemlerini iptal etmiştir. Bu nedenledir ki İşletme Hakkının Devri yönteminden tam anlamıyla faydalanılamamıştır.

Otoprodüktör : Bu sistemin kurulmasındaki amaç, ülkemizin giderek artan enerji ihtiyacını göz önünde bulundurarak, özel sektörün kendisinin kurup işleteceği tesislerle daha ekonomik, güvenilir ve kaliteli enerji üretip fazlasının satışını sağlamaktır. Fakat, EPDK kararıyla 274 termik üretim tesisinden 260’ına ait otoprodüktör lisanslarının, 1 Mayıs 2014 tarihi itibariyle sona erdirilmesine ve eş zamanlı yürürlüğe girmek üzere ilgili tüzel kişilere üretim lisansı verilmesine karar verilmiştir.

Elektrik enerjisi sektörü yapısı gereği büyük yatırım harcamalarını gerektirmekte olup özel sektör katkılarının artırılması amacıyla yeni finansman modelleri gündeme getirilmiş ve Türkiye’de elektrik enerjisi özelleştirme çalışmaları 19 Aralık 1984 tarihinde çıkan 3096 sayılı kanunla başlamıştır. 3096 sayılı Kanun ile özel sektöre üretim, iletim, dağıtım ve ticaret yetkisi verilmiştir. 3096 sayılı Kanun ile YİD modeline, Otoprodüktör uygulamasına ve mevcut tesislerin İHD’lerine imkân sağlanmıştır.

Bugün sistemdeki 262 adet tesisin yüzde 99’unun kojenerasyon teknolojisine dayanmaktadır. Bu tesislerin toplam kapasitesinin 7bin 120 MW’a ulaştığını, yılda yaklaşık 40 milyar kWh elektrik ve 42 milyar kWh’lık ısı üreterek, 5 milyar metreküp doğalgaz tasarrufu ve 9.0 milyon ton karbondioksit salımı azalımı sağladıkları bilinmektedir.