Kamu Mali Yönetimi Dersi 2. Ünite Sorularla Öğrenelim

Uzun vadeli mali öngörüler nelerdir açıklayınız?

Uzun vadeli mali öngörüler, mevcut bütçe politika ve programlarının uzun dönemde sürdürülebilir olup olmadığının tahminlenmesi ve tespiti yoluyla istenmeyen harcama eğilimlerinin önceden belirlenmesini sağlayan bir tür erken uyarı sistemleridir.

Uzun vadeli mali öngörüler aracılığıyla hükümetler nasıl faydalar sağlamaktadırlar?

Uzun vadeli mali öngörülerin ülkeler arasında yaygınlaşmasında söz konusu öngörülerin
hükûmetler açısından sağladıkları faydaların yattığı söylenebilir. Bu doğrultuda mali öngörüler aracılığıyla hükûmetlerin şu faydaları sağladıkları söylenebilir:
 Mali sürdürülebilirliğin arttırılması,
• Mevcut politikaların mali sürdürülebilirliğinin tartışılması için bir çerçeve sağlanması,
• Reformların olası mali etkilerinin izlenebilirliğinin arttırılması,
• Uzun vadeli politika analizi için sorumluluğun merkezîleştirilmesi.

Uzun vadeli mali öngörüler nasıl bir işlevi yerine getirirler?

Bu tür öngörüler, harcama ve kaynak eğilimlerini uzun vadeli bir perspektifte incelemek ve politikaların bu uzun vade içinde sürdürülebilir olup olmadığını tespit ederek bir tür erken uyarı sistemi görevini yerine getirirler.

Son on yıllık zaman dilimi içerisinde mali öngörülerin nasıl bir dönüşüm geçirmiş ve uluslararası alanda nasıl biçimler edinmişlerdir açıklayınız?

Son on yıllık dönemde mali öngörüler OECD ülkelerinde artan bir şekilde yaygın hâle gelmiştir. 1990’ların ortalarında, Yeni Zelanda, Norveç, İngiltere ve ABD gibi birkaç ülkede başlayan mali öngörülerin hazırlanarak yayınlanması uygulaması, 2009 yılı itibarıyla 27 OECD ülkesine ulaşmıştır. Bu öngörülerin zaman süreci ülkeler arasında değişmekle birlikte en az G.Kore’de 25 yıl, en fazla da Hollanda’da 100 yıl arasında ortalama olarak 41-50 yıl arasında hazırlanmaktadır. En uzun vadeli mali projeksiyon yapan ülkeler Hollanda’dan sonra Danimarka ve ABD olmaktadır. Ülkelerinin çoğu (hâli hazırda 18 ülke) ise 41-50 yıllık zaman sürecini benimsemiştirler.

Mali öngörülerin sonuçlarının ülkeler açısından ne gibi etkileri vardır?

Mali öngörülerin sonuçları, hükûmetlerin mali hedef ve kurallarını ve orta vadeli bütçe yapısını, harcama tavanlarını, var olan programların gidişatını etkileyebilmekte, bu alanlardaki değişimleri tetikleyebilmektedir.

Aaron Wildavsky’e göre bütçelemenin sadece bir yıllık bir perspektifte planlanması ve uygulanmasının sakıncaları nelerdir?

• Uzağı İyi Görememe (Miyopluk) Sorunu: Sadece gelecek yılın harcamaları yeniden gözden geçirilebilecek ve uzun vadeli bir bakış açısıyla harcamalar hem görülemeyecek hem de uzun vadeli programlar yeterince kontrol edilemeyecektir.
• Aşırı Harcama Sorunu: Uzun vadeli programlarla ilgili gelecek yıllarda yapılması gerekecek büyük miktarlardaki tahsisler gizleneceği için ödeyebileceğinden daha fazla miktarın harcanmasına ve mali disiplin sorunlarına yol açabilecektir.
• Muhafazakarlık Sorunu: Bütçe rakamlarında yıldan yıla ortaya çıkan artış yönündeki değişmeler daha geniş bir gelecek görünümüne bakılabilmesini engelleyecektir.
• Dar Görüşlülük Sorunu: Programların gelecek yıllardaki maliyetlerinin, beklenen bütçe gelirleri ile karşılaştırılması ve yeniden
  gözden geçirilmesi pek mümkün olamayacaktır.

Çok yıllık bütçeyi tanımlayınız?

Çok yıllı bütçe ilgili yıla ait verilerin yanında takip eden iki ya da üç yıllık bir sürece ilişkin gelir ve gider tahminlerini içeren bir bütçedir. Çok yıllı bir bütçe; dar anlamda, çok yıllı bir süreç için devlet gelirlerini ve ödenek miktarlarını belirleyen bir bütçe olarak tanımlansa da bu tanım çok yıllı bütçelemeyi yüzeysel bir şekilde ele aldığı için eleştirilmektedir.

Tavandan tabana bütçeleme anlayışını kısaca tanımlayınız?

Tavandan Tabana Bütçeleme Anlayışı hükûmetlerin öncelikleri ve yapısal reformları da esas alınarak mali hedefleri belirten ve gelir ve gider tahminlerini ortaya koyan bir çerçevedir.

Çok yıllı bütçelemenin faydaları nelerdir, açıklayınız?

Çok yıllı bütçeleme yaklaşımının, birçok potansiyel faydaya dayandığı ve bu nedenle giderek artan bir şekilde ülkeler arasında yaygınlaştığı açıktır. Bu fayda ve üstünlüklerinden birkaçı şu şekilde belirtilebilir:

• Tutarlı bir kaynak-harcama dengesi kurarak, mevcut politikaların mali sürdürülebilirliğini inceleyerek ve tavandan-tabana mali kısıtlamalar oluşturarak mali disiplin sağlayıcı etkileri ortaya çıkarabilmektedir. Ülke deneyimleri çok yıllı bir bütçeleme sisteminin, kamu harcamalarının dizginlenmesinde, bütçe açıklarının belli bir süreçte kontrol altına alınmasında dolayısıyla mali disiplinin temin edilmesinde başarılı bir araç olabileceğini göstermektedir.
• Çok yıllı bir çerçevede bütçe sürecinin uygulanması, hükûmetlerin politika hedeflerini ve önceliklerini daha açık ve tutarlı ifadelerle belirlemelerini gerektirmekte ve daha şeffaf bir planlama ve bütçeleme süreci oluşturmaktadır.
• Orta dönemli bütçe öngörüleri mevcut politikaların ve gelecekteki tahminlerin bu
  mali strateji ile uyumlu olup olmadığını ortaya koymakta ve zamanında gerekli önlemlerin alınmasını sağlayabilmektedir.
• Çok yıllı bir bütçe, hükûmetin orta dönemli mali stratejisi ve politika öncelikleri bağlamındaki yıllık bütçe tartışmasını orta bir vadeye yayarak bütçe sürecine süreklilik getirebilmekte, bütçe tahminleri yıldan yıla güncelleneceğinden ve izleyen yılın bütçe oluşum süreci için başlama noktası sağlayacağından bütçe sürecine devamlılık ve tutarlılık kazandırabilmektedir.
• Çok yıllı bütçe, bütçe sürecindeki sorumluluk ve saydamlığın arttırılmasıyla ve taahhüt ve harcama önceliklerinin yeniden gözden geçirilmesi çerçevesindeki mekanizmayla, kamu harcamalarının tahsisinde verimliliği teşvik etmekte, hizmet kalitesinin arttırılmasına destek sağlayabilmektedir.
• Çok yıllı bir bütçe, bütçe sürecinde yer alan bakanlıkların daha fazla katılımını sağlayarak, çeşitli hükûmet birimleri arasında iş birliğini teşvik edici bir araç olarak hizmet verebilmektedir

Orta vadeli harcama sistemi nedir, tanımlayınız?

Orta Vadeli Harcama Sistemi, Dünya Bankası tarafından kamu mali yönetiminde bir reform yaklaşımı olarak geliştirilmiş, çok yıllı bütçelemenin ve tahminlerin bir formu olarak yaygın kullanılır hâle gelmiş bir çok yıllı bütçeleme modelidir.

Orta vadeli harcama sistemi nasıl bir yapı üzerine kurulmuştur?

Orta vadeli harcama sistemi temelde üç yapı üzerine kurulmuştur:

• Makroekonomik yapıyla tutarlı bir şekilde kamu harcamaları için ayrılabilecek toplam kaynağın tavandan-tabana doğru tahmin edilmesi,
• Hem mevcut hem de yeni uygulanacak olan politikaların maliyetlerinin tabandan tavana doğru tahmin edilmesi,
• Toplam kaynaklarla bu maliyetleri ilişkilendiren (karşılaştıran) bir işleyişin sağlanması.

Orta vadeli harcama sisteminin kamusal karar alma sürecinde hedeflediği temel amaçlar nelerdir?

OVHS’nın kamusal karar alma sürecinde hedeflediği temel amaçlar şu şekilde sıralanmaktadır :

• Gerçekçi ve tutarlı bir kamu kaynak yapısı geliştirerek makroekonomik dengenin iyileştirilmesi, istikrarın desteklenmesi.
• Sektörler arasında ve sektör içinde kaynakların stratejik önceliklere göre dağılımının geliştirilmesi, hizmet sunumunda verimlilik, etkinlik ve kalitenin arttırılması.
• Kamu kesiminin kullandığı kaynakların tahmin edilebilirliğinin artırılması sonucu uygulanan programların devamlılığının sağlanması.

Orta vadeli mali çerçeve nedir, açıklayınız?

Orta Vadeli Mali Çerçeve, OVHS’ne doğru gelişimde ilk aşama olarak belirtilir. Halkı, hükûmet kurumlarını ve firmaları bilgilendirmeyi ve istikrarlı bir çerçevede daha detaylı politika kararları alabilmeyi sağlayan, sadece genel büyüklükler düzeyindeki tahminleri gösteren plana “orta vadeli mali çerçeve” adı verilmektedir. Bu çerçeve maliye politikası amaçlarını, orta vadeli mali hedefleri ve öngörüleri içerir. OVHS makro düzeyli mali büyüklüklerin yanında, kuruluş ve sektör düzeyinde harcama ve gelir tahminlerin oluşturulmasını da içerdiğinden OVMÇ, OVHS’nin bir ögesi olarak nitelendirilmektedir.

Orta vadeli bütçe çerçevesini tanımlayınız?

Amacı, kaynakları ulusun stratejik önceliklerine göre tahsis etmek ve bunların genel mali hedeflerle uyumunun sağlanması olan belgeye ise “orta vadeli bütçe çerçevesi” denir. Harcamacı kuruluşlar için orta vadeli bütçe tahminleri geliştirilmesinde birinci adım olan OVBÇ, OVMÇ’ye göre daha detaylı harcama ve gelir tahminlerini içerir. OVHS ise, OVBÇ’ye göre daha detaylı tahminlerin üretilmesini sağlar.

Orta vadeli harcama sisteminin sorunları nelerdir, açıklayınız?

Orta vadeli bütçe sistemi yapısında birtakım sorunları da barındırabilmektedir. İngiltere
1960-1970’lerde çok yıllı bütçe sisteminin öncüsü olmuş ve bir kısım önemli problemle karşı karşıya kalmıştır. Diğer ülke deneyimlerinde de görülen bu problemler üç gruba ayrılabilir:

• Birincisi, çok yıllı bütçe tahminleri yapıldığında ekonominin büyüme potansiyelinin
  olabileceğinin çok üzerinde tahminlenmesi yönünde bir eğilim mevcut olabilmektedir. Bu durum tahminleme sürecinde hükûmetleri kaynakların yüksek seviyede mevcudiyeti beklentisine iterek, kamu harcamaları üzerinde yukarı doğru bir baskı yaratabilmektedir.
• İkincisi, bakanlıklar ve harcamacı birimler, tahmin sürecinde kendi kaynak tahsislerini kendilerine ait bir yetki olarak görmektedirler. Bu durum harcamalarda önemli kısıntılar içeren revizyonlar gerektiğinde ciddi sorun oluşturabilmektedir.
• Üçüncüsü, çok yıllı bütçe tahminleri nominal rakamlar yerine reel rakamlarla yapılmıştır. 1970’lerde ekonomik büyüme oranı düşüp enflasyon hızlı bir şekilde arttığında, fiyatlardaki artışlara göre tahminlerin yeniden gözden geçirilmesi ve düzeltilmesi gerekmiştir. Bu durum ülkelerin kamu finansmanı üzerine önemli baskılar yapacaktır.

Çok yıllı bütçelemenin İngiltere'de nasıl uygulandığını açıklayınız?

İngiltere, çok yıllı bütçeleme sisteminin öncü ülkelerinin başında gelmektedir. İkinci Dünya Savaşı ardından kamu harcamalarını dizginleyecek herhangi mekanizma olmaması, bütçe harcamaları ve gelirleri arasındaki bağı koparmış ve kamu harcama artışlarının kontrolü için bir mekanizma ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Bu amaca yönelik olarak ülke, Kamu Harcaması Araştırması adı verilen çok yıllı bir harcama planlaması sistemi uygulamaya başlamıştır. 1961 yılından 1990’ların ortalarına dek mali disipline yönelik bir sistem olarak kullanılan Kamu Harcama Araştırması sistemi, 1997 yılında terk edilerek 2 yılda bir gerçekleştirilen ve 3 yıllık dönemi içeren “Kapsamlı Harcama İncelemesi” sistemine geçilmiştir. Yeni sistemin temel hedefi mali disiplinin dışında temel hizmet kalitesindeki aşınmayı gidermek ve hizmet kalitesini arttırmaktır.

İngiltere’nin çok yıllı bütçe uygulamasının temel elementleri; çok yıllı bir süreçte harcama kararlarının belirlenmesiyle harcama etkinliği, politika rasyonalizmi ve bütçe disiplininin takip edilmesidir. İngiltere’de çok yıllı bütçeleme sürecinde üzerinde durulan tek nokta mali disiplin ve yeterlilik değildir. Büyük Britanya ve İngiliz Milletler Topluluğu üyeleri arasındaki tarihi bağların ve devam eden ilişkinin bir sonucu olarak, bu özellik aynı zamanda Avustralya, Kanada ve Yeni Zelanda gibi diğer İngiliz Milletler Topluluğu ülkelerinde de yer alır. Bu yüzden, mali disiplini ve harcama etkinliğini vurgulayan bu yaklaşım “İngiliz Milletler Topluluğu çok yıllı bütçeleme yaklaşımı” olarak nitelendirilmektedir.

İngiltere çok yıllı bütçeleme uygulamasına 1961 yılında geçmiştir. İngiltere’de çok yıllı bütçe yıllık bütçeye tamamıyla entegre edilmiştir ve hükûmetin bütçe önerisi olan Mali Bildirim ve Bütçe Raporu’nun bir bölümü olarak Parlamento’ya sunulmaktadır. İngiltere’deki çok yıllı bütçe yaklaşımı, gider taahhütlerinin çok yıllı etkileri ve hükûmetin orta dönemli iktisadi hedeflerini başarmaları için gerekli önlemler üzerinde odaklanarak, bütçe politikalarının orta dönemli bir görünümünü politikacılara sunar. Bu çerçevede çok yıllı bütçeleme yaklaşımı, izleyen yıllar için kaynak sınırlamaları ile birlikte yıllık mali politikanın belirlenmesi için hükûmete izin verir.

Hollanda'da çok yıllık bütçeleme sistemi ne gibi özellikler göstermektedir?

Hollanda bütçe sistemi özellikleri açısından benzersiz olarak nitelendirilmektedir. Hatta IMF’ye göre Hollanda bütçe sisteminin saydamlığı en iyi uygulamalar arasında gösterilmektedir. Bunlara ilave olarak ülke bütçe sisteminin diğer önemli bileşenleri : 1- bütçe sürecinin açıklığı ve yapısının kalitesi, 2-Hollanda Sayıştayı, Hollanda Ekonomik Politika Analiz Bürosu, İstatistik Kurumu gibi bütçesel kurumların politik bağımsızlığı ve güvenilirliği, 3- Harcama tavanları ve makroekonomik kısıtlar üzerinde siyasi bir anlaşma oluşturan Eğilim Temelli Mali Çerçeve uygulamasıdır. Eğilim temelli bütçe politikasının özü bütçe dengesinin belli sınırlar arasında dalgalanmaya bırakılmasıdır. Bu sınırlar orta vadede (eğilim temelli) izin verilen bütçe açığı temelinde belirlenmektedir.

Hollanda’da oldukça detaylı bir çok yıllı bütçe uygulaması mevcuttur. Her harcama kalemi (hatta alt-kalemler için bile) için - sadece toplam harcamalar için yapılan tahminlerin aksine- çok yıllı tahminler yapılmaktadır. Her harcama kalemi için harcamacı birimler çok yıllı tahminler yapmak zorundadır. Yaklaşık 200 harcama kalemi mevcuttur fakat tahminlerin alt harcama kalemlerini de kapsadığı düşünüldüğünde sistemin ne kadar detaylı olduğu anlaşılır. Tahminlerin harcamacı bakanlıkların ve onlara bağlı büroların varsayımlarından oluştuğu ve bunların çok yıllı bütçeyi oluşturduğu düşünülürse Hollanda yaklaşımının “tabandantavana” ya da “aşağıdan-yukarı” türde bir çok yıllı bütçeleme olduğu söylenebilir.

İstikrar ve büyüme paktı hangi amaca yönelik olarak ihdas edilmiştir?

İstikrar ve Büyüme Paktı Maastrich kurallarının belirdiği mali disiplin ilkeleri üzerine kurulmuştur. Üye ülkelerin bütçe pozisyonlarının denetimi ve ekonomi politikalarının koordinasyonu ile yüksek düzeyde bütçe açığının engellenmesi prosedürünün uygulanmasına yöneliktir.

Ülkemizde çok yıllık bütçelemeye geçiş sürecinin başlangıç evresini tanıtınız?

Ülkemizde çok yıllı bütçelemeye geçiş süreci, Hollanda Maliye Bakanlığı ile birlikte yürütülen MATRA Projesi’nin bileşenlerinden biri olmuştur. Bu kapsamda, çok yıllı bütçeleme, performans esaslı bütçeleme, Maliye Bakanlığı ile harcamacı kuruluşlar arasındaki ilişkilerin geliştirilmesi ve kamu hizmetlerinin fiyatlandırılması konularında eğitim, teknik ve uzman desteği alınmıştır. Nisan 2004’te Hollanda Maliye Bakanlığından bir uzmanlar ekibi gelerek Türk mali yönetim sistemi ile Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununu inceleyerek bir “İnceleme Raporu” düzenlemiştir. Sistemdeki aksaklıkların giderilebilmesi ve daha etkin işlemesinin sağlanması amacıyla ve Hollanda Maliye Bakanlığının talebi üzerine Merkezî Yönetim Bütçe Hazırlık Sürecinin Güçlendirilmesi Projesinin 2 yıl daha uzatılması konusunda anlaşmaya varılmıştır. Projenin uzatılması amacıyla tarafımızca hazırlanan proje fişi Avrupa Birliği Genel Sekreterliğine sunulmuş ve 1 Ocak 2007 tarihi itibarıyla “ Türk Bütçe ve İç Kontrol Sisteminin Güçlendirilmesi” konulu ikinci proje başlamıştır. Bu proje’de 31 Aralık 2008 itibarıyla sonlandırılmıştır.

Ülkemizde çok yıllı bütçelemenin temel alt yapısı hangi düzenleme tarafından oluşturulmuştur?

Kamu mali yönetiminde köklü değişikler getiren 5018 sayılı KMYKK, ülkemizde çok yıllı
bütçelemenin de temel altyapısını oluşturmuştur. Orta vadeli bir harcama sisteminin uygulanabilirliği ve etkinliği açısından önemli bileşenlerden olan stratejik planların oluşturulması, Orta Vadeli Mali Program, Orta Vadeli Mali Plan, Harcama Tavanları oluşturulması, tahakkuk bazlı muhasebe sistemine geçiş, 5018 sayılı kanunla yasal altyapıya kavuşturulmuştur.

Orta vadeli program nedir, tanımlayınız?

Orta Vadeli Program, bütçe sürecini başlatarak stratejik amaçlar temelinde kamu politikaları ve uygulamalarını şekillendirecek ve kaynak tahsisini bu çerçevede yönlendirecek olan programdır.

Orta vadeli program neleri kapsamaktadır, açıklayınız?

Çeşitli alanlarda birbirleriyle tutarlı bir amaç, politika ve öncelikler seti sunan Orta Vadeli Program, makro politikaların yanı sıra, temel gelişme eksenlerini ve ana sektörleri kapsamaktadır.

Orta vadeli mali planı tanımlayınız?

Orta Vadeli Mali Plan, Orta Vadeli Program ile uyumlu olma üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren bir belgedir.