Anayasa 2 Dersi 6. Ünite Özet

Giriş

Her ülkenin tarihinde tabii afet, ekonomik buhran, isyan ve savaş gibi olağanüstü bazı sorunların ortaya çıktığı görülmektedir. Böylesine olağandışı sorunlarla başa çıkmak amacıyla devlete geçici olarak daha geniş yetkiler sunmak, bu yetkiler çerçevesinde hak ve özgürlükleri olağan dönemlere kıyasla daha katı yöntemlerle sınırlamak gerekebilir. Hukuk devleti esasına dayanan bir sistemde olağanüstü yönetim usulleri, devlet otoritesinin hukukun dışında keyfi olarak hareket edebildiği dönemler değildir. Bu dönemlerde de kamu gücünü kullanan makamlar, hukukun sınırları içinde kalmaya özen göstermekle yükümlüdür. Bu yüzden olağanüstü yönetim usullerini olağan dönemlerden ayıran faktör, kamu gücünün keyfi davranabilmesi değil; bu gücün daha geniş yetkilere sahip olması, hak ve özgürlüklerin alanının daha etkin olarak sınırlanabilmesidir.

Olağanüstü Yönetim Usullerinin Tanımı ve Türleri

Devletin olağan yetkileri aracılığıyla çözülmesi mümkün olmayan ciddi ve vahim problemlerin mevcut olması halinde başvurulan ve kamu makamlarına olağan dönemlere kıyasla geniş yetkiler sunan yönetim biçimine olağanüstü yönetim usulü denmektedir. Bu tanım, olağanüstü yönetim usullerinin belirli unsurları olduğunu göstermektedir. Bu unsurlardan biri, devletin olağan dönemde sahip olduğu yetkiler aracılığıyla çözümü mümkün olmayan ciddi problemlerin varlığıdır. Diğeri ise bu problemleri çözebilmek amacıyla kamu makamlarının olağan dönemlerdekine kıyasla daha geniş yetkilere sahip kılınmasıdır. Kamu makamlarının sahip olduğu yetkilerin genişlemesi, bireylerin hak ve özgürlüklerinin olağan dönemlere kıyasla daha geniş ölçüde sınırlanabileceği, hatta kimi hallerde bu hak ve özgürlüklerin durdurulabileceği anlamına da gelmektedir. Hukuk devleti ilkesinin mevcut olduğu bir sistemde asıl hedef devlet otoritesinin hukuk kurallarına uygun hareket etmesi olduğundan, bu ilkeye dayanan bir sistemde olağanüstü yönetim usulleri, devlete keyfi davranma gücü sunmamakta; sadece, geçici olarak kamu makamlarına daha geniş yetkiler tanımaktadır.

Olağanüstü yönetim usullerinin hangi sebeplere dayanılarak uygulanacağı, bu usuller çerçevesinde kamu makamlarının yetkilerinin ne ölçüde genişleyeceği ülkeden ülkeye değişmektedir. Böyle olmakla beraber, olağanüstü yönetim usullerinin olağanüstü hal rejimleri ve sıkıyönetim olmak üzere iki türü olduğu kabul edilmektedir. 1982 Anayasası incelenirken görüleceği gibi, olağanüstü yönetim usullerinin bir türü olan olağanüstü hal rejimlerinde kamu makamlarının yetkileri, olağan dönemlere kıyasla genişlediği halde, bu yetkilerden hiçbiri askeri makamlara devredilmemektedir. Bu nedenle olağanüstü hal rejimlerinde sivil yönetim esasları muhafaza edilmekte; sadece kamu makamlarının yetkileri genişleyerek bireylerin hak ve özgürlükleri olağan dönemlere kıyasla daha geniş ölçüde sınırlanabilmektedir. Sıkıyönetim ise olağanüstü hal rejimlerinden farklı olarak aslen sivil makamlara ait olan zabıta ve kolluk hizmetleriyle yargı yetkisinin askeri makamlara devredildiği, idari makamların yetkilerinin olağan dönemlere kıyasla genişlediği, bireylerin hak ve özgürlüklerinin olağan dönemden farklı olarak daha ciddi ölçüde sınırlanabildiği bir olağanüstü yönetim usulüdür.

Osmanlı-Türk Anayasalarında Olağanüstü Yönetim Usulleri

1876 Kanun-i Esasi

Osmanlı imparatorluğunun ilk anayasası olarak kabul edilen belge 1876 tarihli Kanun-i Esasidir. Kanun-i Esasinin olağanüstü yönetim usulleriyle ilgili düzenlemeleri, bu Anayasanın 36. ve 113. maddelerinde yer almaktadır. Anayasanın 36. maddesi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi sunmaktadır. Anayasanın 113. maddesi ise sıkıyönetimi düzenlemektedir. Bu hükme göre: “Ülkenin bir yöresinde ihtilal çıkacağını doğrulayan olaylar ve belirtiler görüldüğü takdirde, Hükümetin, o yöreye mahsus olmak üzere geçici olarak (sıkıyönetim) ilanına hakkı vardır. (Sıkıyönetim) sivil kanun ve düzenlemelerin geçici olarak tatilinden ibaret olup (sıkıyönetim) altından bulunan yörenin yönetim şekli, özel düzenlemelerle belirlenecektir. Hükümetin güvenliğini ihtilal ettikleri emniyet yönetiminin kanıtlanmış soruşturması üzerine sabit olanları, memâlik-i şahaneden çıkarmak ve uzaklaştırmak münhasıran Padişah Hazretlerinin yetkisi içerisindedir.”

1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu

1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu, olağanüstü koşulların ihtiyaçları dikkate alınarak kaleme alınan kısa bir belgedir. 23 madde ve 1 geçici maddeden oluşan Anayasada, anayasa tanımının gerektirdiği temel hak ve hürriyetlere ilişkin düzenlemeler dahi yer almamaktadır. Bunun doğal sonucu olarak Anayasayla olağanüstü yönetim usulleri de düzenlenmiş değildir. 1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu, yasama ve yürütme yetkilerinin TBMM’ne ait olduğu meclis hükümeti modelini benimsemiştir. Devlet yönetiminin en güçlü unsuru yasama organı, yani TBMM’dir. TBMM, anayasanın yürürlükte kaldığı kısa süre içinde olağanüstü yetkilere sahip olarak hareket etmiştir.

1924 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu

1924 Anayasası, 86. maddesinde olağanüstü yönetim usullerinden biri olan sıkıyönetimi düzenlemiştir. Bu maddeye göre Bakanlar Kurulu, ülkenin tümünde veya bir kısmında bir ay süre ile sıkıyönetim uygulanmasına karar verebilir. Bakanlar Kurulu tarafından alınan bu karar, hemen TBMM’nin onayına sunulmak zorundadır. Madde aynı zamanda, meclise sıkıyönetimin süresini uzatma veya kısaltma yetkisini de sunmaktadır. Öte yandan Anayasa, sıkıyönetimin gerektirdiği tedbirlerin kanunla düzenleneceğini hükme bağlamıştır.

1961 Anayasası

1961 Anayasası, iki tür olağanüstü yönetim usulüne yer vermiştir. Bunlardan biri, 123. maddede düzenlenen olağanüstü hal rejimi; diğeri ise 124. maddede yer alan sıkıyönetimdir.

Anayasanın ‘ Olağanüstü haller ’ başlıklı 123. maddesi şöyledir: “Olağanüstü hallerde vatandaşlar için konulabilecek para, mal ve çalışma yükümleri ile bu hallerin ilânı, yürütülmesi ve kaldırılması ile ilgili usuller kanunla düzenlenir. ” Madde, olağanüstü halin hangi gerekçelerle ilan edilebileceğini hükme bağlamamış; sadece, olağanüstü hallerde vatandaşlar için konulabilecek para, mal ve çalışma yükümlülüklerinin kanunla düzenleneceğini belirtmekle yetinmiştir. Böyle olmakla beraber madde gerekçesinde olağanüstü halin ekonomik buhran ve tabii afet nedeniyle ilan edilebileceğini gösteren ifadelere yer verilmiştir. Anayasanın 123. maddesi, olağanüstü hal ilan etme yetkisinin hangi organ ve makama ait olduğunu, olağanüstü halin ne süreyle ilan edilebileceğini, bu süreyi uzatma veya kısaltma yetkilerinin mevcut olup olmadığını da hükme bağlamamıştır. Nihayet olağanüstü hallerde 123. maddede hükme bağlandığı gibi vatandaşlar için getirilecek yükümlülüklerin neler olduğunu düzenleyen bir kanun, anayasanın yürürlükte kaldığı on dokuz yıl boyunca kabul edilmemiştir. Böylece 123. maddede yer alan bu olağanüstü yönetim usulü, uygulaması olmayan teorik bir düzenlemeden ibaret kalmıştır.

1961 Anayasasının yer verdiği diğer olağanüstü yönetim usulü, 124. maddede düzenlenen sıkıyönetimdir. Bu maddenin ilk metnine göre: “Savaş hali, savaşı gerektirecek bir durumun baş göstermesi, ayaklanma olması veya vatan ve Cumhuriyete karşı kuvvetli ve eylemli bir kalkışma olduğunu gösterir kesin belirtilerin meydana çıkması sebebiyle, Bakanlar Kurulu, süresi bir ayı aşmamak üzere, yurdun bir veya birden fazla bölgesinde veya her yerinde sıkıyönetim ilan edebilir ve bunu hemen, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onamasına sunar. Meclis, gerekli gördüğü zaman, sıkıyönetim süresini kısaltabileceği gibi, tamamıyla de kaldırabilir. Meclisler toplanık değilse, hemen toplantıya çağrılır. Sıkıyönetimin her defasında iki ayı aşmamak üzere uzatılması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin kararına bağlıdır. Bu kararlar, Meclisin birleşik toplantısında alınır. Sıkıyönetim ve genel olarak savaş halinde, hangi hükümlerin uygulanacağı ve işlemlerin nasıl yürütüleceği, hürriyetlerin nasıl kayıtlanacağı veya durdurulacağı kanunla gösterilir.” Görüldüğü gibi madde, ilk fıkrasında sıkıyönetimin hangi gerekçelerle ilan edilebileceğini açık olarak hükme bağlamıştır. Bakanlar Kurulunun aldığı sıkıyönetim kararı, TBMM’nin onayına tâbidir.

Sıkıyönetimin ilanı halinde kamu makamlarının genişleyen yetkileri ile hak ve özgürlüklerin hangi gerekçelerle ne ölçüde sınırlanacağına ilişkin hususlar, 13.05.1971 tarih ve 1402 sayılı Sıkıyönetim Kanununda hükme bağlanmıştır. Kanunun 2. maddesi, sıkıyönetim ilan edilen yerlerde zabıta ve kolluk hizmetlerini yerine getirme yetkisinin sıkıyönetim komutanlığına intikal edeceğini düzenlemektedir. Kanunun 11. maddesi, sıkıyönetim ilan edilen yerlerde Milli Savunma Bakanlığının talebi üzerine yeter sayıda sıkıyönetim mahkemelerinin kurulacağını hükme bağlamakta; 13. maddesi ise sıkıyönetim mahkemelerinin yargı yetkisini düzenlemektedir. Bu maddeye göre sıkıyönetim mahkemeleri, sıkıyönetimin ilanına neden olan suçları, sıkıyönetimin ilanından en fazla üç ay önce işlenmiş olmaları kaydı ile yargılama yetkisine sahiptir.

1971-1973 Anayasa Değişiklikleri

1961 Anayasası, TSK’nin 12 Mart 1971’de yayınladığı muhtırayı takiben kurulan yarı-askeri yönetim döneminde önemli değişiklikler geçirmiştir. 20.09.1971 tarih ve 1488 sayılı Kanunun sıkıyönetimi düzenleyen 124. maddede yaptığı değişiklikle sıkıyönetimin 2 ay için ilan edilebileceği hükme bağlanmıştır. Oysa maddenin ilk metninde bu süre, 1 ay olarak düzenlenmiştir. 20.09.1971 tarih 1488 sayılı Kanunun 32. maddede yaptığı değişiklikle sıkıyönetim mahkemelerinin anayasaya uygun hale getirilmesi hedeflenmiştir. 1488 sayılı Kanun, maddenin “Tabii yargı yolu” şeklindeki başlığını “Kanuni yargı yolu” ve madde metnindeki “tabii hâkim” ifadesini “kanuni hâkim” şeklinde değiştirerek 1402 sayılı Kanunun sıkıyönetim mahkemelerini düzenleyen 11. ve 13. maddelerinin anayasaya uygun olmasını sağlamıştır. Ne var ki pek çok anayasa hukukçusunun işaret ettiği gibi anayasa değişikliği 1402 sayılı Kanunu ancak sözel bakımdan anayasaya uygun hale getirmiştir.

15.03.1973 tarih ve 1699 sayılı Kanunun Anayasaya eklediği geçici 21. maddeyle sıkıyönetim mahkemelerinin yargılama yetkilerinin sıkıyönetimin sona ermesini takiben de devam etmesini sağlayan şu hükme yer verilmiştir: “Sıkıyönetimin kaldırıldığı tarihte sıkıyönetim mahkemelerinde görülmekte bulunan dâvalar sonuçlandırılıncaya kadar bu mahkemelerin görev ve yetkileri devam eder. Kamu dâvası açılmamış dosyalar ile duruşmanın tatiline karar verilmiş dâvalar durumlarına, niteliklerine ve kanun hükümlerine göre görevli ve yetkili mercilere verilir.”

1488 sayılı Kanunun Anayasanın üniversiteleri düzenleyen 120. maddesine eklediği bir hükümle ise Bakanlar Kurulu, üniversitelerde bir tür olağanüstü hal ilan etmekle yetkilendirilmiş; Bakanlar Kurulunun bu yöndeki kararı, TBMM’nin onayına tâbi kılınmıştır. 120. maddeye eklenen bu hükme göre: “Üniversitelerle onlara bağlı fakülte, kurum ve kuruluşlarda öğrenim ve öğretim hürriyetlerinin tehlikeye düşmesi ve bu tehlikenin üniversite organlarınca giderilmemesi halinde Bakanlar Kurulu, ilgili üniversitelerin veya bu üniversiteye bağlı fakülte, kurum ve kuruluşların idaresine el koyar ve bu kararını hemen Türkiye Büyük Millet Meclisi Birleşik Toplantısının onamasına sunar. Hangi hallerin el koymayı gerektireceği, el koyma kararının ilân ve uygulanma usulleri ile süresi ve devamınca Bakanlar Kurulunun yetkilerinin nitelik ve kapsamı kanunla düzenlenir.” 120. maddede yapılan değişiklikle üniversitelere özgü olarak yaratılan olağanüstü halin uygulanmasına ilişkin esaslar ise 1750 sayılı Üniversiteler Kanununun 69. ve 70. maddelerinde ayrıntılı olarak düzenlenmiştir.

1982 Anayasası

1982 Anayasası, üç tür olağanüstü yönetim usulüne yer vermektedir. Bunlardan biri, 119. maddede düzenlenen olağanüstü hal rejimidir. Bu maddeye göre: “Tabiî afet, tehlikeli salgın hastalıklar veya ağır ekonomik bunalım hallerinde, Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu, yurdun bir veya birden fazla bölgesinde veya bütününde süresi altı ayı geçmemek üzere olağanüstü hal ilân edebilir.”

1982 Anayasasının yer verdiği ikinci olağanüstü yönetim usulü, bu Anayasanın 120. maddesiyle düzenlenmiştir: “Anayasa ile kurulan hür demokrasi düzenini veya temel hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerine ait ciddî belirtilerin ortaya çıkması veya şiddet olayları sebebiyle kamu düzeninin ciddî şekilde bozulması hallerinde, Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu, Millî Güvenlik Kurulunun da görüşünü aldıktan sonra yurdun bir veya birden fazla bölgesinde veya bütününde, süresi altı ayı geçmemek üzere olağanüstü hal ilân edebilir.”

Anayasanın yer verdiği üçüncü olağanüstü yönetim usulü, 122. maddeyle düzenlenen sıkıyönetimdir: “Anayasanın tanıdığı hür demokrasi düzenini veya temel hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelen ve olağanüstü hal ilânını gerektiren hallerden daha vahim şiddet hareketlerinin yaygınlaşması veya savaş hali, savaşı gerektirecek bir durumun baş göstermesi, ayaklanma olması veya vatan veya Cumhuriyete karşı kuvvetli ve eylemli bir kalkışmanın veya ülkenin ve milletin bölünmezliğini içten veya dıştan tehlikeye düşüren şiddet hareketlerinin yaygınlaşması sebepleriyle, Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu, Millî Güvenlik Kurulunun da görüşünü aldıktan sonra, süresi altı ayı aşmamak üzere yurdun bir veya birden fazla bölgesinde veya bütününde sıkıyönetim ilân edebilir. Bu karar, derhal Resmî Gazetede yayımlanır ve aynı gün Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulur. Türkiye Büyük Millet Meclisi toplantı halinde değilse hemen toplantıya çağırılır. Türkiye Büyük Millet Meclisi gerekli gördüğü takdirde sıkıyönetim süresini kısaltabilir, uzatabilir veya sıkıyönetimi kaldırabilir. Sıkıyönetim süresinde, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu sıkıyönetim halinin gerekli kıldığı konularda kanun hükmünde kararname çıkarabilir. Bu kararnameler Resmî Gazetede yayımlanır ve aynı gün Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulur. Bunların Meclisçe onaylanmasına ilişkin süre ve usul İçtüzükte belirlenir. Sıkıyönetimin her defasında dört ayı aşmamak üzere uzatılması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin kararına bağlıdır. Savaş hallerinde bu dört aylık süre aranmaz. Sıkıyönetim, seferberlik ve savaş hallerinde hangi hükümlerin uygulanacağı ve işlemlerin nasıl yürütüleceği, idare ile olan ilişkileri, hürriyetlerin nasıl kısıtlanacağı veya durdurulacağı ve savaş veya savaşı gerektirecek bir durumun baş göstermesi halinde vatandaşlar için getirilecek yükümlülükler kanunla düzenlenir. Sıkıyönetim komutanları Genelkurmay Başkanlığına bağlı olarak görev yaparlar.”

Bu hükümler incelendiğinde, 119. maddede yer alan olağanüstü hal, ancak tabii afet ve ekonomik buhran gibi nedenlerle ilan edilmektedir. Buna karşılık, 120. maddede düzenlenen olağanüstü halin ilanı, “Anayasa ile kurulan hür demokrasi düzenini veya temel hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerine ait ciddî belirtilerin ortaya çıkması veya şiddet olayları sebebiyle kamu düzeninin ciddî şekilde bozulması” gibi sebeplerin varlığını gerektirmektedir. 122. maddede yer alan sıkıyönetimin ilan edilebilmesi ise “Anayasanın tanıdığı hür demokrasi düzenini veya temel hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelen ve olağanüstü hal ilânını gerektiren hallerden daha vahim şiddet hareketlerinin yaygınlaşması veya savaş hali, savaşı gerektirecek bir durumun baş göstermesi, ayaklanma olması veya vatan veya Cumhuriyete karşı kuvvetli ve eylemli bir kalkışmanın veya ülkenin ve milletin bölünmezliğini içten veya dıştan tehlikeye düşüren şiddet hareketlerinin yaygınlaşması” koşullarının varlığına bağlıdır. Görüldüğü gibi Anayasanın 119., 120. ve 122. maddelerinde yer alan olağanüstü yönetim usullerinin sebep ve konu unsurları birbirlerinden farklıdır. Buna karşılık, bu yönetim usullerine geçişte izlenmesi gereken yöntem kuralları önemli benzerlikler sergilemektedir. Bu benzerlikleri aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür.

1. Olağanüstü yönetim usullerinin hepsinde bu yönetim usulüne geçiş kararını verme yetkisi, cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan bakanlar kuruluna aittir.
2. Anayasa, olağanüstü yönetim usullerinden herhangi birine geçiş için cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan bakanlar kurulunun verdiği kararı tek başına yeterli görmemiş; bu kararın TBMM tarafından onaylanması gerektiğini düzenlemiştir.
3. Anayasanın 120. maddesinde düzenlenen olağanüstü hal ile 122. maddesinde düzenlenen sıkıyönetime geçiş kararı, ancak MGK’nın görüşü alındıktan sonra cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan bakanlar kurulu tarafından verilmektedir. Buna karşılık 119. maddede yer alan nedenlerle olağanüstü hal ilanında MGK’nın görüşünün alınması gerekmemektedir. Böyle olmakla beraber, MGK’nın görüşü, kurulun diğer kararlarında olduğu gibi bağlayıcı değil; istişari niteliktedir.
4. Bu olağanüstü yönetim usulleri arasındaki bir başka ortak nokta, her üçünün de Bakanlar Kurulu tarafından 6 ay süre ile ilan edilebilmesi; bu sürenin TBMM tarafından uzatılabilmesi veya kısaltılabilmesidir. Öte yandan her üç olağanüstü yönetim usulünde de sürenin dolmasının ardından Bakanlar Kurulunun istemi üzerine olağanüstü hal veya sıkıyönetim uygulaması 4 ay süre ile uzatılabilir.
5. 1982 Anayasası, olağanüstü yönetim usullerinin tümünün “yurdun bir veya birden fazla bölgesinde veya bütününde” ilan edilebileceğini düzenlemiştir.
6. 1982 Anayasasının olağanüstü yönetim usullerinin ilan süresi ve bu sürenin dolmasından sonra sözü geçen yönetim usulünün ne süreyle devam edeceğini gösteren hükümleri 1961 Anayasasından farklıdır. 1982 Anayasası, gerek olağanüstü hal gerekse sıkıyönetimin 6 ay için ilan edilebileceğini öngörmektedir. Öte yandan 1961 Anayasası, sıkıyönetim uygulamasının TBMM tarafından en fazla 2 ay olmak üzere uzatılabileceğini düzenlediği halde; 1982 Anayasası, bu süreyi 4 aya çıkarmıştır.

Olağanüstü Yönetim Usullerine Geçişin Hukuki Sonuçları

Olağanüstü Halin Hukuki Sonuçları

Olağanüstü Hal Kanunu, 25.10.1983’te kabul edilmiştir. Böylece ülkenin belirli bir bölümünde veya tümünde 119 veya 120. maddelerde yer alan nedenlerden biri veya birkaçına dayanılarak olağanüstü hal ilan edildiği takdirde, 25.10.1983 tarih ve 2935 sayılı Olağanüstü Hal Kanunu uygulanacaktır. Kanun incelendiğinde, olağanüstü hallerde kamu makamlarının yetkilerinin önemli ölçüde genişlediği, hak ve özgürlüklerin normal dönemlerden farklı bir sınırlama rejimine tâbi olduğu görülmektedir.

Kanunun kapsamını düzenleyen 2. maddesi şu hükme yer vermektedir: “Bu Kanun; olağanüstü hal ilanına tabii afet, tehlikeli salgın hastalıklar veya ağır ekonomik bunalım hallerinde ilan edilen olağanüstü hallerde vatandaşlar için getirilecek para, mal ve çalışma yükümlülükleri ile olağanüstü hallerin her türü için ayrı ayrı geçerli olmak üzere, temel hak ve hürriyetlerin nasıl sınırlanacağı veya nasıl durdurulacağına, halin gerektirdiği tedbirlerin nasıl ve ne suretle alınacağına, kamu hizmeti görevlilerine ne gibi yetkiler verileceğine, görevlilerin durumlarında ne gibi değişiklikler yapılacağına ve olağanüstü yönetim usullerine ilişkin hükümleri kapsar.”

Kanunun 5. maddesi, tabii afet ve tehlikeli salgın hastalıklarda vatandaşlar için para, mal ve çalışma yükümlülüklerinin getirileceğini düzenlemektedir. 6. maddede para, 7. maddede mal, 8. maddede ise çalışma yükümlülüklerinin hangi esaslara göre yerine getirileceğini düzenleyen hükümler yer almaktadır. 9. madde ise tabii afet ve tehlikeli salgın hastalık halinde alınacak tedbirlerin neler olacağını düzenlemektedir. Bu tedbirlerin tümü, yerleşme, eğitim-öğretim, eğlence, haberleşme hürriyetleriyle kamu personelinin izin hakkı gibi çeşitli anayasal hakların sınırlanmasını öngörmektedir. Kanunun 10. maddesi, ağır ekonomik bunalım hallerinde getirilecek yükümlülüklerle alınacak tedbirleri düzenlemektedir. 11. madde, şiddet hareketleri nedeniyle ilan edilen olağanüstü hallerde alınacak tedbirleri düzenlemektedir. Madde incelendiğinde, pek çok anayasal hakkın şiddet hareketlerini ortadan kaldırmak amacıyla sınırlanabileceği; hatta yasaklanabileceği anlaşılmaktadır.

Kanunun 14. maddesi, olağanüstü halin uygulanmasında yetkinin hangi makamlara ait olduğunu düzenleyen şu hükme yer vermektedir: “Olağanüstü halin uygulanmasında görev ve yetki: a) Olağanüstü hal bir ili kapsıyorsa il valisine, b) Bir bölge valiliğine bağlı birden çok ilde ilan edilmesi halinde bölge valisine, c) Birden fazla bölge valisinin görev alanına giren illerde veya bütün yurtta ilan edilmesi halinde, koordine ve işbirliği Başbakanlıkça sağlanmak suretiyle bölge valilerine, aittir. Gerekli işlemler onlar tarafından yürütülür. Bölge valileri; kendilerine ait görev ve yetkilerin bir kısmını veya tamamını, illerinde olağanüstü hal ilan edilen il valilerine devredebilirler.” Görüldüğü gibi madde, olağanüstü halin uygulanmasında sivil makamları yetkili kılmış; sıkıyönetim hallerinde olduğu gibi askeri makamlara yetki tanımamıştır.

Kanunun 21. maddesi, anayasa ile kurulan hür demokrasi düzenini veya temel hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerine ait ciddi belirtilerin ortaya çıkması veya şiddet olayları sebebiyle kamu düzeninin ciddi şekilde bozulması hallerinde ilan edilen olağanüstü hal rejiminde sivil makamlarca alınan tedbirlerin yeterli olmaması durumunda ve sadece bu istisna ile sınırlı olmak kaydı ile askeri makamlardan destek istenebileceğini düzenlemiştir.

22. madde ise (b) bendinde il valilerinin istisnai hallerde askeri birliklerden yardım talep edebileceklerini düzenlemektedir. 24. madde, olağanüstü halin ilan edildiği yerlerde yargı yetkisinin adli mahkemelere ait olduğu hükmüne yer vermektedir.

2935 sayılı Kanunun hükümleri, kamu makamlarının yetkilerini genişlettikleri halde, bu yetkilerden hiçbirinin askeri makamlara intikalini düzenlememektedir. Bu yüzden olağanüstü hal rejimi, kamu makamlarının genişleyen yetkilerine rağmen, sivil yönetim esaslarının korunduğu bir olağanüstü yönetim usulüdür.

Sıkıyönetim Uygulamasının Sonuçları

Anayasanın sıkıyönetimi düzenleyen 122. maddesi 5. fıkrasına göre: “Sıkıyönetim, seferberlik ve savaş hallerinde hangi hükümlerin uygulanacağı ve işlemlerin nasıl yürütüleceği, idare ile olan ilişkileri, hürriyetlerin nasıl kısıtlanacağı veya durdurulacağı ve savaş veya savaşı gerektirecek bir durumun baş göstermesi halinde vatandaşlar için getirilecek yükümlülükler kanunla düzenlenir.”

Bu hükmün gereği olarak sıkıyönetimin ilanını takiben uygulama bulan Kanun, 13.05.1971 tarih 1402 sayılı Sıkıyönetim Kanunudur. 1961 Anayasası döneminde kabul edilen bu Kanun, 12 Eylül 1980 askeri müdahalesiyle kurulan Milli Güvenlik Konseyi yönetimi döneminde önemli değişiklikler geçirmiştir. Bu değişiklikler, sıkıyönetimin ilanı üzerine askeri makamlara intikal edecek olan yetkilerin alanını genişleterek hak ve özgürlüklerin sınırlanmaları veya durdurulmalarını daha da kolaylaştırmıştır.

1402 sayılı Sıkıyönetim Kanununun 2. maddesi, “Sıkıyönetim altına alınan yerlerde genel güvenlik ve asayişe ilişkin zabıta kuvvetlerine ait görev ve yetkiler Sıkıyönetim Komutanlığına geçer” hükmüne yer vermektedir. Kanunun 3. maddesi ilk fıkrasında, “Sıkıyönetim Komutanı; Sıkıyönetim bölgesinde genel güvenlik, asayiş ve kamu düzenini korumak ve sağlamakla görevlidir” hükmüne yer vermekte; maddenin diğer fıkraları ise sıkıyönetim komutanına pek çok anayasal hakkı sınırlama, hatta yasaklama yetkisini tanımaktadır.

Kanunun 11. maddesi, sıkıyönetim ilan edilen yerlerde “Milli Savunma Bakanlığınca lüzum görülen yerlerde yeteri kadar askeri mahkeme kurulur” hükmüne yer vermektedir. Kanunun 13. maddesi ise sıkıyönetim mahkemelerinin yargı yetkisini düzenlemektedir. Bu hüküm, sıkıyönetim mahkemelerine kurulmalarından önce işlenmiş suçları yargılama yetkisi tanıması nedeniyle hukuk devletinin gereği olan tabii hâkim ilkesine aykırıdır.

Olağanüstü Yönetim Usulleri Yönünden 1961 ve 1982 Anayasaları Arasındaki Farklar

Bütün bu açıklamalar, 1982 Anayasasının olağanüstü yönetim usullerini düzenleyen hükümlerinin sivil yönetimin korunmasından yana bir özellik sergilediğini göstermektedir. Gerçekten 1961 Anayasası döneminde terör ve şiddet eylemlerinin ortaya çıkması, kamu düzeninin bozulması gibi nedenlerin varlığı halinde bu problemlerin üstesinden gelebilmek için tek çözüm sıkıyönetimin ilanıydı. 1982 Anayasası ise olağanüstü yönetim usullerinden biri olan olağanüstü hali, 119 ve 120. maddeleriyle ayrı ayrı düzenlemiştir.

1982 Anayasası, sivil makamlara ait yetkilerin önemli bir kısmının askeri makamlara devredildiği sıkıyönetimi, ancak en vahim problemlerin üstesinden gelinmesi için son çare olarak düzenlemiştir. Nitekim 1982 Anayasasının yürürlüğü döneminde Güneydoğu ve Doğu Anadolu’da yaygın olarak görülen terör ve şiddet eylemleri karşısında sıkıyönetime değil; 120. maddenin gereği olarak olağanüstü hal uygulamasına başvurulmuştur. Bu uygulama, 19 Temmuz 1987’den 30 Kasım 2002’ye kadar devam etmiştir. Benzer şekilde, 15 Temmuz 2016’daki darbe teşebbüsünün bastırılması sürecinde de Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu, 20 Temmuz 2016’da Anayasanın 120. maddesine dayanarak olağanüstü hal ilan etmiştir. Bu uygulama, 18 Temmuz 2018 tarihine kadar devam etmiştir.

Olağanüstü Yönetim Usullerinde Yargı Denetimi

Olağanüstü Yönetime Geçişi Sağlayan Kararlar Üzerindeki Yargı Denetimi

Olağanüstü yönetim usullerine geçiş, cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan bakanlar kurulu kararının TBMM tarafından onaylanmasıyla mümkün olmaktadır. Bu nedenle, olağanüstü yönetim usullerine geçişi sağlayan işlemler üzerindeki yargı denetimi, bu iki işlem yönünden ayrı ayrı değerlendirilmesi gereken bir konudur.

Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan bakanlar kurulunun olağanüstü hal veya sıkıyönetime geçişi sağlayan kararları organik yönden bir yürütme işlemidir. Yürütmeye ait bu işlemin, idari yargı organı tarafından hukuka uygunluk yönünden denetlenebilmesi gerekir. İdari işlemlerin hukuka uygunluk denetiminin, şekil ve içerik olmak üzere iki yönü bulunmaktadır. Örneğin olağanüstü hal ve sıkıyönetimin ilanı işlemlerinde bu işlemin cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan bakanlar kurulu tarafından yapılması ve Resmi Gazetede yayımlanması, sözü geçen işlemin şekil kurallarını ifade etmektedir. Olağanüstü hal veya sıkıyönetime geçiş kararı, cumhurbaşkanı olmaksızın bakanlar kurulu tarafından verildiği takdirde bu işlem, hem şekil hem de yetki unsuru yönünden anayasaya aykırı olacaktır. İdari işlemlerin hukuka uygunluk denetimi, şekil unsurunu da ihtiva ettiğine göre, şekil kurallarından birine uyulmaması, yargı denetimine; bu denetim ise işlemin iptaline yol açacaktır.

İdari işlemlerin içerik yönünden hukuka uygunluk denetimi ise bir işlemin normlar hiyerarşisinde kendisinden önce gelen kurallara uygun bir içeriğe sahip olup olmadığının araştırılmasını ifade etmektedir. Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan bakanlar kurulunun olağanüstü hal veya sıkıyönetime geçiş kararlarının diğer idari işlemler gibi içerik yönünden normlar hiyerarşisine uygun olması gereklidir. Yargı organı, yaptığı denetim sonucunda bu gerekliliğin yerine getirilmediğini tespit ettiği takdirde iptal kararı verebilecektir. Ne var ki burada üzerinde durulması gereken önemli bir konu, tüm idari işlemler gibi cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan bakanlar kurulunun olağanüstü hal veya sıkıyönetime geçiş kararının ancak hukuka uygunluk denetimine tâbi olabileceği, bu kararlar üzerinde diğer idari işlemlerde olduğu gibi yerindelik denetimi yapılamayacağıdır.

Olağanüstü yönetim usullerine geçiş, cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan bakanlar kurulu kararının meclis tarafından onaylanmasıyla mümkün olduğuna göre, meclisin onay iradesini açıkladığı işlem üzerinde yargı denetimi yapılıp yapılamayacağını da tartışmak gerekir. Bu ise meclisin onay iradesini açıkladığı işlemin hukuki niteliğinin ne olduğunu saptamayı gerektirmektedir. TBMM sahip olduğu yetkileri kanunlar veya parlamento kararları yoluyla yerine getirmektedir. Meclisin bakanlar kurulu tarafından verilen olağanüstü hal veya sıkıyönetime geçiş kararını onaylayan işlemi bir parlamento kararıdır. Parlamento kararları ise kural olarak anayasa mahkemesinin yargı denetimine tâbi değildir. Bu temel kuralın üç istisnası mevcuttur. Bunlar, dokunulmazlığın kaldırılması yönündeki parlamento kararları, milletvekilliği statüsünün düşürülmesini sağlayan kararlar ve nihayet meclis içtüzüğü düzenlemeleridir. TBMM’nin olağanüstü hale veya sıkıyönetime geçişi onaylayan kararı, bu istisnalar arasında yer almayan bir parlamento kararı olduğuna göre, bu karar üzerinde anayasaya uygunluk denetimi yapılması mümkün değildir.

Olağanüstü yönetim usullerinde temel hak ve hürriyetlerin normal dönemlere kıyasla daha etkin olarak sınırlanması, TBMM’nin olağanüstü yönetim usulüne geçişi onaylayan işleminden değil; bu onay işlemine bağlı olarak uygulamaya konulan 2935 sayılı Olağanüstü Hal Kanunuyla 1402 sayılı Sıkıyönetim Kanunundan kaynaklanmaktadır. Bu kanunlar ise diğer kanunlar gibi anayasa mahkemesinin yargı denetimine tâbidir. Bu iki kanun da ancak cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan bakanlar kurulunun olağanüstü hal veya sıkıyönetime geçiş kararının meclis tarafından onaylanmasıyla uygulamaya konmakta; olağanüstü hal veya sıkıyönetimin sona ermesiyle birlikte uygulamadan kalkmaktadır.

Olağanüstü Yönetim Usulleri Altında Yapılan İşlemler Üzerindeki Yargı Denetimi

Olağanüstü yönetim usulleri, kamu gücünün hukukun dışına çıkarak keyfi hareket etme imkânını elde ettiği dönemler olmayıp, hukukun sınırları içinde kalmaya özen gösterdikleri; ancak, idari makamların normal dönemlere kıyasla daha geniş yetkiler kazandığı, hak ve özgürlüklerin de normal dönemlerden farklı bir kayıtlama rejimine tâbi olduğu rejimlerdir. Bu nedenle hukuk devletine dayanan bir sistemde olağanüstü yönetim usulleri altında kamu makamları tarafından yürütülen işlemlerin de hukuka uygun olması zorunludur. Bu zorunluluk ise ancak yargı denetimiyle sağlanabilecektir. Böyle olmakla beraber gerek 25.10.1983 tarih ve 2935 sayılı Olağanüstü Hal Kanununda gerekse 13.05.1971 tarih ve 1402 sayılı Sıkıyönetim Kanununda yargı denetimini engelleyen bazı hükümler mevcuttur.

21.01.2017 Tarihli 6771 Sayılı Kanunun Yarattığı Değişiklikler

21.01.2017 tarihli 6771 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesiyle birlikte, Anayasamızın olağanüstü yönetim usullerini düzenleyen hükümlerinde önemli değişiklikler gerçekleşmiştir. Her şeyden önce, bu anayasa değişikliğiyle Anayasanın sıkıyönetimi düzenleyen 122. maddesi ilga edilmiştir. Böylece, hukuk sistemimizde askerî otoritenin sivil otoriteyle yetki paylaşımında bulunduğu sıkıyönetim kavramı tamamen ortadan kalkmıştır. Öte yandan, Anayasanın 119 ve 120. maddelerinde düzenlenen, farklı sebeplere dayanan olağanüstü hal rejimleri, yeni 119. madde metninde birlikte düzenlenmiştir. Buna bağlı olarak 120. madde de ilga edilmiştir. Nihayet, bu anayasa değişikliğiyle monist yürütme yapısına dayanan başkanlık sistemine geçildiği ve Bakanlar Kurulu da ilga edildiği için olağanüstü yönetim usullerinin ilanı aşamasında ve bu yönetim usullerinin uygulandığı dönemlerde Anayasanın önceki metniyle Bakanlar Kuruluna tanınan bütün yetkiler, Cumhurbaşkanına aktarılmıştır. Olağanüstü hallerin uygulandığı dönemlerde Cumhurbaşkanına tanınan en önemli yetki, olağanüstü halin gerektirdiği tedbirleri Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle yürürlüğe koymaktır. Bütün bu yenilikleri içeren 6771 sayılı Kanunla değişik 119. madde şöyledir:

“Cumhurbaşkanı; savaş, savaşı gerektirecek bir durumun baş göstermesi, seferberlik, ayaklanma, vatan veya Cumhuriyete karşı kuvvetli ve eylemli bir kalkışma, ülkenin ve milletin bölünmezliğini içten veya dıştan tehlikeye düşüren şiddet hareketlerinin yaygınlaşması, anayasal düzeni veya temel hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerinin ortaya çıkması, şiddet olayları nedeniyle kamu düzeninin ciddî şekilde bozulması, tabiî afet veya tehlikeli salgın hastalık ya da ağır ekonomik bunalımın ortaya çıkması hallerinde yurdun tamamında veya bir bölgesinde, süresi altı ayı geçmemek üzere olağanüstü hal ilan edebilir. Olağanüstü hal ilanı kararı, verildiği gün Resmî Gazetede yayımlanır ve aynı gün Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulur. Türkiye Büyük Millet Meclisi tatilde ise derhal toplantıya çağırılır; Meclis gerekli gördüğü takdirde olağanüstü halin süresini kısaltabilir, uzatabilir veya olağanüstü hali kaldırabilir. Cumhurbaşkanının talebiyle Türkiye Büyük Millet Meclisi her defasında dört ayı geçmemek üzere süreyi uzatabilir. Savaş hallerinde bu dört aylık süre aranmaz. Olağanüstü hallerde vatandaşlar için getirilecek para, mal ve çalışma yükümlülükleri ile 15 inci maddedeki ilkeler doğrultusunda temel hak ve hürriyetlerin nasıl sınırlanacağı veya geçici olarak durdurulacağı, hangi hükümlerin uygulanacağı ve işlemlerin nasıl yürütüleceği kanunla düzenlenir. Olağanüstü hallerde Cumhurbaşkanı, olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda, 104 üncü maddenin on yedinci fıkrasının ikinci cümlesinde belirtilen sınırlamalara tabi olmaksızın Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Kanun hükmündeki bu kararnameler Resmî Gazetede yayımlanır, aynı gün Meclis onayına sunulur. Savaş ve mücbir sebeplerle Türkiye Büyük Millet Meclisinin toplanamaması hâli hariç olmak üzere; olağanüstü hal sırasında çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri üç ay içinde Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve karara bağlanır. Aksi halde olağanüstü hallerde çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamesi kendiliğinden yürürlükten kalkar.”