Göç Ve Göçmen Sorunları Dersi 8. Ünite Özet

Türkiye’nin Göç Politikaları: 1923-2013 Dönemi

Türkiye Cumhuriyeti kuruluşundan itibaren göç alan ve göç veren ve hatta transit bir ülke olmuştur. Cumhuriyet’in ilk yıllarında yaşanan göç hareketleri genel olarak Osmanlı İmparatorluğu’nun çöküşü ile ilişkilidir. 1923’te kurulduğunda 13 milyonluk bir ülke olan ve bir ulus devlet yaratma çabasında olan Türkiye Cumhuriyeti, ilk olarak Yunanistan ile gerçekleşen “mübadele” ile Türkiye’ye Türk soyluları çekmeye çalışmıştır. Türkiye’nin 1934 İskân Kanunu ile ciddi bir nüfus/göç politikası uygulanmıştır (İskân K, 1934). 1923-2011 arasında yaklaşık 1.8-2 milyon Türk soylu göçmen Balkanlar, Orta Asya, Kafkaslar, Orta Doğu gibi yerlerden Türkiye’ye gelmiştir. Nüfus mübadelesi sonucunda demografisi önemli ölçüde soydaş göçüyle yenilenen Türkiye, 1960’lı yıllardan itibaren başta Avrupa ülkeleri olmak üzere, ülkelerdeki işgücü fazlasını gidermek için göç veren bir ülke durumuna gelmiştir. 12 Eylül 1980 Askerî Darbesi sonrası ise vatandaşların sığınmacı olarak ülke dışına yönelik bir başka göçü yaşanmıştır. Soydaş göçünün devam ettiği bu süreçte, özellikle 1970’li yılların sonundan itibaren Türkiye’nin yakın coğrafyasında yaşanan istikrasızlıklar ülkenin yoğun şekilde düzensiz göçmen almasıyla sonuçlanmıştır (Erdoğan ve Kaya, 2015). Türkiye’ye yönelik bu göçler özellikle 1990’lı yıllardan sonra artarak devam etmiş, önemli kitlesel göçler de buna eklenmiştir. 2011 yılından itibaren de savaştan kaçan Suriyeliler kitleler halinde Türkiye’ye gelmektedir.

Türkiye, coğrafi konumundan dolayı Avrupa ülkelerine geçişte transit bir ülke, bir göç koridoru olarak görülmüştür. Buna ek olarak son yıllarda gösterdiği ekonomik gelişme düzeyi nedeniyle de bir cazibe merkezi hâline gelmiştir. Bu durum Türkiye’yi bir transit ülke olma konumunun yanında hedef ülke hâline getirmiştir. Bu gelişme Türkiye’nin zamanla ihtiyaçlar temelinde yeni düzenlemelere gitmesine neden olmuştur. Böylece ister transit ister hedef ülke olsun insan ticareti, sığınma ve mültecilik, yabacıların ikameti ve çalışması, vize işlemleri gibi birçok düzenlemenin yenilenmesi ihtiyacı ortaya çıkmıştır. 2013 tarihli ve 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu (YUKK) bu nedenlerden doğmuştur.

Türkiye’nin yoğun şekilde göçlere maruz kalması ve buna bağlı olarak uluslararası koruma rejimini düzenleme ihtiyacı sonucu 14 Eylül 1994 tarihinde, “Türkiye’ye İltica Eden ya da Başka Bir Ülkeye İltica Etmek Üzere Türkiye’den İkamet İzni Talep Eden Münferit Yabancılar ile Topluca Sığınma Amacıyla Sınırlarımıza Gelen Yabancılara ve Olabilecek Nüfus Hareketlerine Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” kabul edilmiş ve 30 Kasım 1994 tarihinde Resmi Gazetede yayımlanmıştır (RG, 1994). Bu yönetmeliğin en önemli özelliği, bireysel ve kitlesel sığınma olayları karşısında yapılması gerekenleri düzenleyen “ilk belge özelliği” taşımasıdır (1994 Yönetmeliği, m. 2).

1994 Yönetmeliği’nin 6. maddesi, 1951 Cenevre Sözleşmesi ve 1967 tarihli Ek Protokolünü esas almaktadır. Ancak yapılan düzenleme, sadece Avrupa ülkelerinden gelen ve iltica talebinde bulunan yabancılara mülteci statüsü vermekte ve ülkede sürekli ikamet etmesine izin vermektedir. Avrupa ülkeleri dışındaki ülkelerden gelerek uluslararası koruma talebinde bulunan yabancılar ise bu yönetmeliğe göre sığınmacı olarak kabul edilmektedir. Bu noktada sığınmacılar üçüncü bir ülkeye yerleştirilene kadar geçici olarak Türkiye’de koruma altındadırlar. Bu yabancılar için kullanılan sığınmacı tanımı YUKK yürürlüğe girene kadar devam etmiştir. YUKK ile birlikte ise sığınmacı yerine, uluslararası koruma başvuru sahibi ifadesi kullanılmaya başlanmıştır.

1994 Yönetmeliği çalışma konusunda ise ayrıntılı bir hükme sahip değildi. Bu konuda ilk kapsamlı düzenleme, 2003 tarihli ve 4817 sayılı “Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkındaki Kanun” ile yapılmıştır. Bu Kanun’un kabul edilmesinde AB mevzuatına uyum sürecinin etkili olduğunu söylenebilir. 4817 sayılı Kanun’la, yasa dışı çalışmanın önüne geçilmesi ve bu amaçla gerçekleşen düzensiz göçün önlenmesi amaçlanmıştır.

1994 Yönetmeliği’ni, Türkiye’deki mülteci ve sığınmacılara ilişkin hukuki boşluğu doldurma çabası açısından çok önemli bir belge olarak görmek mümkündür. Ayrıca göç politikasının artık Türkiye’nin sadece bir transit ülke değil hedef ülke olduğu bilinciyle şekillendiğinin önemli bir göstergesidir.

Özellikle 2000’lerin başından itibaren AB ile ilişkilerin artması ve uyumun sağlanması çabası ile IOM ve UNHCR’nin teşvik edici çabaları göç politikalarında atılan adımları hızlandırmıştır. Bu doğrultuda 2006 yılında, Bakanlar Kurulu kararı ile “Türkiye’ye İltica Eden ya da Başka Bir Ülkeye İltica Etmek Üzere Türkiye’den İkamet İzni Talep Eden Münferit Yabancılar ile Topluca Sığınma Amacıyla Sınırlarımıza Gelen Yabancılara ve Olabilecek Nüfus Hareketlerine Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik” kabul edilmiştir. Bu değişiklikle, eleştirileri giderecek düzenlemeler yapılmaya çalışılmıştır.

1994 Yönetmeliği, çıkarılan genelgelerle de desteklenmeye çalışılmıştır. 57 sayılı Emniyet Genel Müdürlüğü Genelgesi bunların başında gelir. Genelge, 1994 Yönetmeliği’nin etkin bir şekilde uygulanması için, 1951 Cenevre Sözleşmesi ve 1967 Ek Protokolü temelinde Türkiye dâhilinde iltica ve sığınma başvurusunda bulunan yabancı uyruklu ya da vatansızlara uygulanacak usul ve esasların belirlenmesini amaçlamaktadır. Bu ve benzeri düzenlemeler 1994 Yönetmeliği’nin yetersizliğini göstermesi açısından önemli olduğu kadar, mevcut ihtiyaçların ya da eksikliklerin görülüp göç politikasını oluşturanların bunu giderme çabası içinde olduğunu görmek açısından da önemli referanslardır.

Atılan bu adımlar, Türkiye’nin göç politikalarında ve göç yönetiminde, uluslararası mevzuata uyum ve uluslararası örgütlerle ilişkilerinde daha özenli olması yolunda önemli gelişmeler olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu nedenle 2000’li yılları Türkiye’nin değişen göç politikasında bir dönüm noktası olarak görmek gerekir.

Göç Yönetiminde Yeni Dönem: Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu

YUKK ile birlikte Türk göç politikası yeni bir döneme girmiş, birçok değişikliği ve yeniliği beraberinde getirmiştir. Böylece, Pasaport Kanunu, Harçlar Kanunu, Devlet Memurları Kanunu, Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanun, Nüfus Hizmetleri Kanunu ile Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nda değişikliklere gidilmiş YTİSHK ise yürürlükten kaldırılmıştır. Ayrıca, YUKK ile birlikte 2006 tarihli ve 5543 sayılı “İskân Kanunu”ndaki görevleri yürütme yetkisi GİGM’ye verilmiştir (İskân K, 2006; YUKK m.104-ç; m.123 ve m.124).

YUKK, beş ana bölümden oluşmaktadır. İlk bölümde amaç, kapsam, tanımlar ve geri gönderme yasağı; ikinci bölümde yabancılara ilişkin Türkiye’ye giriş, vize, ikamet, vatansızlar ve sınır dışı konuları; üçüncü bölümde uluslararası koruma; dördüncü bölümde yabancılar ve uluslararası korumaya ilişkin ortak hükümler; beşinci bölümde ise GİGM’nin yapısına ilişkin düzenlemeler yapılmıştır.

YUKK beraberinde birçok yeniliği getirmiş, gönüllü geri dönüş, uyum, uluslararası korumadan faydalanacaklara hukuki yardımın verilmesi, idari gözetimin kanunla düzenlenmesi, gerekli durumlarda hızlandırılmış başvuru ve kitlesel akınlarda geçici koruma bu yeniliklerin önemli unsurlarını oluşturmuştur.

Geçici Koruma Rejimi

Geçici koruma statüsü, daha önce açıklanan uluslararası koruma statülerinden farklı bir statüdür. Bu statüler bireysel koruma ihtiyaçları kabul edildikten ve bu ihtiyaçların nitelikleri belirlendikten sonra verilen hukuksal bir statüdür. Bir yabancının uluslararası korumaya ihtiyaç duyup duymadığı bireysel olarak değerlendirilmektedir. Geçici koruma ise menşe ülkedeki koşullar nedeniyle meydana gelen uluslararası koruma ihtiyacının kitlesel olarak incelenmesini esas almaktadır (Kaya ve Eren, 2014: 33-34). Geçici korumanın iki temel belirleyicisi bulunmaktadır. Bunlar;

• Kitlesel akınlar,
• Bireysel değerlendirmenin yapılamamasıdır.

UNHCR kitlesel akını; hatırı sayılır sayıda insanın uluslararası bir sınıra ulaşması, çok sayıda insanın sınırı geçmesi, varış devletinin, özellikle acil durumlarda sınırı geçen kitleyi karşılamaktaki yetersizliği, bireysel sığınma prosedürlerinin geniş çaptaki sığınma karşısında işlevsiz kalması durumlarından birkaçını ya da hepsini içermesi olarak tanımlamaktadır (Ergüven ve Özturanlı, 2013: 1037).

Kitleler hâlinde ülke sınırlarını aşan bu kişilere belirli haklar sağlamayı hedefleyen geçici korumanın üç temel unsuru vardır. Bunlar;

• Güvenli topraklara erişime izin verilmesi
• Geri gönderme yasağının uygulanması,
• Temel ve acil insani ihtiyaçların karşılanmasıdır (GİGM, 2013: 50).

Türk mevzuatında geçici koruma statüsüne YUKK ile yer verilmiştir. YUKK’un 91. maddesi ile ülkesinden ayrılmaya zorlanmış, ayrıldığı ülkeye geri dönemeyen, acil ve geçici koruma bulmak amacıyla kitlesel olarak sınırlarımıza gelen ya da sınırlarımızı geçen yabancılara geçici koruma sağlanacağı belirtilmiştir.

YUKK yürürlüğe girene kadar Suriyelilerin statüsü konusunda bir belirsizlik olduğu söylenebilir. Coğrafi çekince olduğundan Suriyeliler mülteci olarak kabul edilememekte, sığınma prosedürü de uygulanmamaktadır. Başvurular bireysel olarak alındığından kitlesel hareketlerde uygulanamamaktadır. Geçici koruma statüsü de YUKK’a kadar mevzuatımızda yer almadığından bu şekilde bir boşluk oluşmuş ve misafir nitelemesi 2013 yılına kadar resmî olarak da devam etmiştir (Erdoğan, 2015).

Geçici korumaya ilişkin ilk işlemler ülkeye giriş ile başlamaktadır. Acil ve geçici koruma bulmak amacıyla gelen yabancıların Türkiye’nin hangi kara sınırlarından Türkiye’ye kabul edilecekleri ve çıkış yapacakları İçişleri Bakanlığı tarafından belirlenmektedir.

Geçici Koruma Yönetmeliği öncesinde Suriyelilere AFAD tarafından kimlik belgeleri verilmiştir. Ardından bu kimlikler, Yabancı Tanıtım Belgesi ile değiştirilmeye başlanmıştır. Yönetmelik sonrası ise yapılan yeni kayıtlarda Geçici Koruma Kimlik Belgeleri verilmeye başlanmış ancak önceki kimlikler de güncellemesi yapılana kadar geçerliliğini korumuştur. Şunu belirtmek gerekir ki geçici koruma kimlik belgeleri ikamet yerine geçen bir belge olmadığı gibi, uzun dönem ikamete geçişe de izin vermemektedir.

Geçici Koruma Yönetmeliği haklar yerine hizmetlerden söz etmektedir. Geçici koruma altındaki yabancılara yönelik olarak eğitim, sağlık ve çalışma gibi haklar bulunmaktadır.

Türkiye’de geçici koruma statüsünün sona ermesi ilgili hükümler Yönetmelik’in 11. ve 12. maddelerinde düzenlenmiştir. Buna göre geçici koruma iki şekilde gerçekleşmektedir. Bunlardan ilki Bakanlar Kurulunun kararı doğrultusunda olmaktadır. Bakanlar Kurulu kararıyla geçici koruma uygulaması tamamen sona erdirilebilmektedir. Geçici korumanın sona ermesindeki ikinci yol ise bu korumanın bireysel olarak sona ermesidir. Geçici koruma kapsamında bulunan yabancı üçüncü ülkeye çıkış işlemi yaptığında, gönüllü geri dönüş kapsamında menşe ülkesine döndüğünde, geçici koruma kapsamındaki yabancının YUKK’ta yer alan ikamet izni türlerinden birini edinmesi durumunda ya da bir vefat durumunda geçici koruma bireysel olarak sona ermektedir. Son dönemde geçici koruma altındakilere uygulanan istisnai vatandaşlık da bu kapsamda değerlendirilmelidir.